Állítsd be, hogy az Economx az elsők között legyen a Google-találatokban!
Az Informatikai Szakmai Nap egy-egy aktuális téma sokoldalú vizsgálatával rendszeres fórumot szeretne teremteni az informatikai joggal foglalkozó szakembereknek. Az ez évi konferencia – a hírközlésről szóló 2001. évi XL. törvény hatálybalépéséhez kapcsolódva – a távközlési jog helyzetéről és kihívásairól kívánt képet adni a szabályozást megalapozó technológiai és jogharmonizációs folyamatok átfogó bemutatásával és az egyes szabályozási területek részletes elemzésével.
Dr. Heller Krisztina bevezető előadásában felvázolta azt a – jelenleg is zajló – szabályozási folyamatot, amely Európában létrehozta a távközlési piacot. Az Európai Közösség, felismerve a távközlés gazdasági és szociális jelentőségét, 1984-ben tette meg a távközlési piac liberalizációját és a távközlés-szabályozás harmonizációját érintő első lépéseket. A szabályozási folyamat figyelembe veszi a távközlést érintő más nemzetközi szervezetek tevékenységét, a hatásköröket pedig megosztja a közösségi és a nemzeti jogalkotás között. Jelentős előkészítő munka után 1990-ben születtek meg az első irányelvek, 1998-ra elkészültek a teljes liberalizációhoz szükséges jogszabályok. A távközlés közösségi szabályozása három, a Római Szerződésből levezethető pilléren nyugszik: az általános gazdasági érdekű szolgáltatások szabályozásán, a távközlési piacon is érvényesítendő versenyszabályozáson, továbbá a jogharmonizációra vonatkozó rendelkezéseken.
A liberalizáció első lépése a távközlési eszközök piacának megnyitása volt. Ennek háttere a megfelelő, a piaci szereplőkre alapozott szabványosítási eljárások kidolgozása, amivel lehetővé vált először a távközlési végberendezések, majd később a hálózatok piacának liberalizációja. A következő lépéshez, a távközlési szolgáltatások piacának kialakulásához szükség volt többek között a kizárólagos jogok háttérbe szorítására és az elkülönült piacfelügyeleti szervek kialakítására – ezt szabályozta a liberalizációs irányelv-csomag első, 1990-ben elfogadott eleme. A piacra lépés jogi feltételeit egy 1997. évi irányelv egyszerűsítette, amely az általános engedélyek mellett az egyedi engedélyeket a legindokoltabb esetekre szorította. A nyílt hálózati hozzáférésről szóló 1990-es irányelvvel indult harmonizációs irányelv-család a műszaki, gazdasági és kereskedelmi feltételek harmonizálásával könnyítette az új szereplők piacra lépését. A hálózatok összekapcsolódását a Közösség ágazat-specifikus versenyszabályokkal rendezte, amelyek a jelentős piaci erővel rendelkező szolgáltatókat megkülönböztetve aszimmetrikus szabályozást valósítanak meg.
A távközlési liberalizáció és harmonizáció paradigmaváltást eredményezett a távközlési jogban. Korábban a távközlési tevékenység szabályozását az „azt szabad, amit megengednek” megközelítés jellemezte – ezzel szemben ma a „nem szabad, amit tiltanak” szemlélet uralkodik. A szektorspecifikus szabályozást egyre inkább általános szabályozás váltja fel. A technológia szabályozásáról a piac szabályozására, a piacra lépés engedélyezéséről az igénybevétel szabadságára tolódott a hangsúly. Korábban az országos hálózat integritásának fenntartása állami feladat volt, ma ez a szolgáltatók kötelessége. Az állami szervek hagyományos hatósági szerepeit önszabályozó megoldások és bíróságszerű jogkörök veszik át.
Az Európai Unió távközlés-szabályozási folyamata nem ért véget, az előadás bemutatta a várhatóan 2003-tól hatályos új, a liberalizáció tagállami nehézségeit figyelembe vevő és a távközlési piac működése elé a lehető legkevesebb korlátot állító szabályozás legfontosabb elemeit. Az előadás felhívta a figyelmet továbbá a magyar szabályozás hiányosságaira (pl. az összekapcsolás fogalmi bizonytalanságai), a közösségi követelményektől való eltérésekre (pl. a piacra lépéshez nélkülözhetetlen eszközök szabályozásában, az összekapcsolás szabályozásában).
Dr. Orosi Renáta előadásában az állam feladatait ismertette a liberalizált távközlési piac működésével kapcsolatban. A távközlési liberalizáció az államra a verseny elindítása és működtetése érdekében nélkülözhetetlen, a korábbitól alapvetően eltérő, összetett szabályozási és felügyeleti feladatokat ró. Az előadó az Országgyűlés, a kormány és a Miniszterelnöki Hivatal hírközlés-politikai jogosítványainak ismertetése után a Hírközlési Felügyelet és az ahhoz kapcsolódó szervek piacfelügyeletei tevékenységét elemezte. Visszaszorult az állam szerepe a szereplők piacra lépésében, megerősödtek viszont a piacfelügyeleti hatáskörök. A Hírközlési Felügyelet tevékenységének célja a piac megfelelő, tisztességes versenyen alapuló működésének elősegítése, a szolgáltatók és a felhasználók érdekeinek védelme – e feladatokhoz a törvény megfelelő szervezeti garanciákat és hatékony eszközöket, szankcionálási lehetőségeket biztosít.
A piac működési zavarainak kiküszöbölése végett szükség van egy megfelelő szakértelemmel és legitimitással, valamint erős döntési jogosítványokkal rendelkező szervre. Ilyen szervként hozta létre a Hírközlési Döntőbizottságot, amely a meghatározott címzettekre kötelező egyedi, valamint kötelező erő nélküli elvi jelentőségű döntéseket hoz. Feladatai ellátásához a törvény a Döntőbizottság részére speciális, a hagyományos közigazgatási gyakorlattól eltérő eszközöket biztosít.
A távközlési piac igazgatása nem valósítható meg az érintettek, a piaci szereplők bevonása nélkül, és nem hagyható figyelmen kívül a távközlési szektor szoros összefüggése más ágazatokkal. A felügyeleti szervek és a piaci szereplők közötti kommunikációnak ad teret a kezdeményező és véleményező jogkörökkel felruházott Szolgáltatói Tanácsadó Testület. Az előadást követő vitában felmerült a távközlés és a média szabályozásának és a felügyeleti szervek tevékenységének a jelenleginél hatékonyabb, a jogbiztonság szempontjából elengedhetetlen összehangolása.
Az egyetemes szolgáltatási kötelezettségről szóló előadásában Dr. Németh János Pál a jogintézmény létjogosultságát a társadalom kettészakadásának megakadályozásában jelölte meg. Az információs társadalomban az érvényesülési esélyeket alapvetően meghatározza az információhoz való hozzáférés képessége – ez új, tartósan fennmaradó társadalmi törésvonalak („digital divide”) kialakulásának veszélyét rejti magában. Mivel ezt a szociálpolitikai jellegű feladatot a piac önmagában nem oldaná meg, az állam – a közszolgáltatások rendszerét a hírközlésre is kiterjesztve – jogilag kötelezi a szolgáltatókat az egyetemes távközlési szolgáltatás biztosítására. Az egyetemes távközlési szolgáltatás tartalmának pontos meghatározása több nehézséget is felvet, a különböző nemzeti megoldásokból azonban kiolvasható néhány általános elem. Ilyen a nyilvános távközlő hálózat kiterjesztése a még nem ellátott területekre, a távközlési szolgáltatások elérhetővé tétele az alacsony jövedelmű társadalmi csoportok, illetve a fogyatékos előfizetők számára, valamint a hozzáférési igények kielégítése.
Az előadó ismertette az egyetemes szolgáltatás szabályozásának hat lehetséges – az adott távközlési piac feltételei szerint kiválasztott – modelljét. A monopolhelyzetben levő szolgáltató egyetemes szolgáltatási kötelezettségét vagy egy általános feladatokat meghatározó tág szabályozói felügyelet, vagy egy konkrét célokat kitűző részletes irányítás határozza meg. A versenyhelyzetben levő szolgáltatók esetében a megoldások a szolgáltatási kötelezettség tartalmának tág vagy részletes meghatározása, valamint a finanszírozási megoldások szerint különböztethetők meg. A finanszírozás első megoldása a szolgáltatás fenntartását teljes egészében a kötelezettre hárítja, abba a piac többi szereplőjét nem vonja be. Az egybefogott keresztfinanszírozás – pénzügyileg nehezen átlátható – modelljében a kötelezett a piaci szereplők által fizetett összekapcsolási díjak egy részét fordítja az egyetemes szolgáltatás működtetésére. A legfejlettebb modell elkülönített keresztfinanszírozási támogatási mechanizmust valósít meg, amelyben a piaci szereplők az egyetemes szolgáltatásnak a kötelezett által meghatározott költségeihez egy erre a célra létrehozott pénzügyi alapon keresztül járulnak hozzá.
Az előadás záró része áttekintette az Európai Uniónak az egyetemes szolgáltatásra vonatkozó, a távközlési liberalizáció jogi kereteibe illeszkedő szabályozását. Az egyetemes szolgáltatás nyújtásának, tartalmának, minőségének, finanszírozásának és egyéb kérdéseinek 1994-ben megkezdett közösségi szintű vizsgálata folyamatosan megújuló, a gyakorlati megvalósítás nehézségeit figyelembe vevő eredményekhez vezet.
Komoly vitát váltott ki az előadás befejező, Michael Powelltől, az FCC elnökétől idézett gondolata, amely a távközlési szolgáltatások hozzáférhetőségével kapcsolatban a társadalmi esélyegyenlőség megteremtése és a technikai fejlődés üteme közötti feszültségre hívta fel a figyelmet.
Dr. Majtényi László a hírközlés adatvédelmi kérdéseit elemző előadásában az adatvédelmi szabályozást és saját adatvédelmi biztosi gyakorlatát az információs társadalom negatív jelenségeire adott válaszként, e jelenségek orvoslásaként jellemezte. Francis Fukuyamát idézve az előadó az információs kor alapvető sajátosságaként a morális bomlást nevezte meg – a korábban elfogadott értékeket nem sikerült beilleszteni az új és gyorsan változó technikai és társadalmi feltételek közé. Az új környezet a tekintélyelvű hierarchiák leértékelődéséhez, széthullásához vezet. A bomlás azonban az újraépülés folyamatát is elindítja, amelyet az egalitárius szellemre alapozott horizontális struktúrák határoznak meg (network society) – ez a folyamat magában rejti a kiszélesedő demokratizálódás lehetőségét. Az előadó szerint a hírközlési törvény is a bomlási-újraépülési folyamat hordozója: a korábban jól körülhatárolt területeket és fogalmakat megszünteti, a helyükre pedig egy átfogó, egységes rendszert hoz létre.
A magánszféra védelmének szempontjából az új technológiák megjelenése elsősorban a fogalmi meghatározatlanságot, a testetlenséget erősíti. A korábbi kategóriákba nem besorolható új eszközök egyetlen közös eleme, hogy alkalmasak a személyes adatok hatékony kezelésére és ezzel új veszélyt jelentenek a személyiségre. A jogi eszközök nagyon sokszor nem alkalmasak a technológiával járó kockázat kezelésére.
A hírközlési törvény adatvédelmi részének legnagyobb érdeme az előadó szerint a szellős, keretjellegű jogi megoldások alkalmazása. Ezek biztosítják annak az alapelvnek az érvényesülését, amely szerint a szolgáltató csak a szolgáltatás nyújtásához feltétlenül szükséges személyes adatokat kezelheti. A törvény vonatkozó rendelkezései ugyanakkor nem pótolják a részletesebb rendelkezéseket tartalmazó szektorális adatvédelmi törvényt. A hírközlési törvény helyenként túlzottan megkönnyíti a nemzetbiztonsági szolgálatok adatszerzését. E szabályok szigorítása mellett a törvényben célszerű lenne utalni a bűnüldöző szervek adatkérései teljesítésének más törvényekben foglalt feltételeire is.
Az előadó ismertette az adatvédelmi biztosi gyakorlatában a hírközlést érintő legjellemzőbb esettípusokat. Az ombudsmanhoz panaszok leggyakrabban a rendőrségi adatkérésekkel, a távközlési szolgáltatók által gazdasági érdekeik védelme érdekében végzett túlzott adatgyűjtéssel, valamint a – megoldhatatlannak tűnő adatvédelmi nehézségeket okozó – rosszindulatú hívásokkal kapcsolatban érkeztek. Az előadó részletesebben bemutatott néhány, az internettel összefüggő esetet (ketchupos bombamerénylet, futballpálya-rongálás, örökbefogadásra felajánlott gyermekek adatainak hálózati nyilvánosságra hozatala), amelyek általában is alapvetően befolyásolták a hálózat jogi viszonyainak rendeződését.
Dr. Ballai Éva internetszabályozási előadásának alapkérdése az volt, hogy kell-e egyáltalán az internetet szabályozni, és ha igen, milyen érdekek, milyen jogi tárgyak védelmében. Az internet mint „az ideális kommunikációs eszköz” az egész világot átfogó, elvileg mindenki számára hozzáférhető nyilvánosságot teremthet. A hálózati kommunikáció így a véleményszabadság gyakorlásának leghatékonyabb eszköze, amit az állam csak a legszükségesebb esetben korlátozhat.
Az internet jogilag az előadó szerint három irányból közelíthető meg. Az első irány a távközlés: mennyiben tekinthetők az internetszolgáltatók távközlési szolgáltatóknak, van-e helye az analógiának? A második irány a hálózaton folytatott kommunikáció: hol húzódnak e kommunikáció szabadságának határai? A harmadik megközelítés az internetet mint médiafelületet vizsgálja: milyen az új médium és a hagyományos médiaszabályozás kapcsolata?
A megfelelően át nem gondolt állami beavatkozásra példa a magyar átvilágítási törvény, amely a hatályát kiterjeszti az országosan elérhető hálózati szolgáltatás szerkesztőjére – a korábbi fogalmak átültetése az új viszonyok közé értelmezhetetlen követelményeket eredményez. Célszerűbb ezért az olyan megoldások alkalmazása, amelyek az államot távol tartják a hálózati viszonyoktól, és azok szabályozását az érintettekre – a szolgáltatókra és a felhasználókra – bízzák.
Természetesen meghatározhatók azok a jogi tárgyak, amelyeket a hálózati kommunikáció szabadságával szemben is védeni kell. A gyermekek védelméhez támogatni kell azoknak az eszközöknek a használatát, amelyek a szülők, tanárok számára teszik lehetővé az ártalmas tartalmak kiszűrését. Akár büntetőjogi beavatkozásnak is helye van az emberi méltóságot sértő, gyűlöletkeltésre alkalmas közlésekkel szemben. Az interneten is biztosítani kell a személyiségi jogok, és azokhoz kapcsolódóan a szerzői jogok védelmét. Az európai szabályozásokban a fogyasztóvédelem is a szabad kommunikáció korlátját jelenti. Alapvető jelentőségű annak jogi meghatározása, hogy ki viseli a felelősséget a hálózati tartalmakért, a szolgáltatóknak milyen feltételek mellett kell helytállniuk a közvetített idegen tartalmakért.
Az internet médiajogi vonatkozásaival kapcsolatban az előadás a sajtótörvény „közerkölcs” fogalmának parttalanságára, a globális környezetben való alkalmazhatatlanságára mutatott rá. A rádiózásról és televíziózásról szóló törvény az előadó szerint nem technológiasemleges, annak hatálya az internetes műsorszolgáltatásra nem terjed ki.
Dr. Bozzay Gyöngyi előadásában ismertette a távközlési szerződések szabályozásának a verseny elindításában döntő szerepet játszó megoldását. A hírközlési törvény – az európai jogharmonizációnak megfelelően – olyan aszimmetrikus szabályozást valósít meg, amelyben a jelentős piaci erővel rendelkező szolgáltatót (JPE vagy SMP) más szolgáltatóknál szigorúbb kötelezettségek terhelik. Jelentős piaci erővel rendelkezik a szolgáltató, ha egy meghatározott szolgáltatási piacon és földrajzi területen legalább 25 százalékos részesedéssel rendelkezik. Az SMP-k azonosítása a Hírközlési Döntőbizottság feladata.
A távközlő hálózatok egységes működésének biztosítása megköveteli a távközlési szolgáltatók jóhiszemű, esélyegyenlőséget garantáló együttműködését. A konkrét együttműködés jogi keretét a hálózati szerződés jelenti, amelynek típusai a hálózati hozzáférésre irányuló, a hálózatok összekapcsolására, valamint az előfizetői hurok átengedésére irányuló szerződés. E szerződések szabályozásának legfőbb sajátossága a széles körben előírt szerződéskötési kötelezettség. Gazdaságilag és műszakilag indokolt ajánlat esetén minden szolgáltatót szerződéskötési kötelezettség terhel az összekapcsolási szerződésekre vonatkozóan; a hálózati hozzáférési szerződéseknél és az előfizetői hurok – teljes, illetőleg részleges – átengedésére vonatkozó szerződéseknél ez a kötelezettség csak az SMP-t terheli. A szerződéskötési kötelezettség nem teljesítése esetére az előadó megfontolandónak tartja annak a – német gyakorlatban ismert – megoldásnak az alkalmazását, amely szerint az összekapcsolást a Hírközlési Döntőbizottság egy, a szerződés megkötéséig hatályban maradó államigazgatási határozattal hozza létre. Az SMP-nek az összekapcsolási szerződések feltételeire vonatkozóan referenciaajánlatot (RIO, ROU) kell közzétenniük, amely az előadó szerint a tárgyalások alapjául szolgáló legrosszabb ajánlat. Az összekapcsolási díjak megállapításának szabályozása a szolgáltatókat az infrastruktúra fejlesztésére, saját hálózat kiépítésére ösztönzi. Meghatározott feltételek teljesülése esetén a hírközlési építmény tulajdonosát is szerződéskötési kötelezettség terheli (betelepülés, közös eszközhasználat).
A konferenciát lezáró előadásában dr. Sallai Gyula a technológiai fejlődés és a szabályozás kölcsönhatását elemezve bemutatta a távközlés-szabályozás fejlődésére ható tényezőket. A távközlési technológia fejlődése jelentős gazdasági változások elindítója: lehetővé teszi a távközlési szolgáltatások körének bővülését, új típusú szolgáltatások bevezetését; megalapozza az új szolgáltatók piacra lépését, a szolgáltatók versenyének feltételeit; végső soron elősegíti a szolgáltatásokat igénybe vevők számának növekedését. A folyamat további eredménye a távközlés növekvő nemzetgazdasági részesedése. A technológiai fejlődés azonban önmagában csak a változások lehetőségét teremti meg – a lehetőségek kihasználásához célszerű és hatékony jogi keretre van szükség, amely megszünteti a fejlesztések társadalmi felhasználása előtt álló akadályokat és ösztönzi a további fejlődést. A változó technológiai-piaci környezet az állami beavatkozás eltérő mértékét és módszereit igényli.
Ezek alapján az előadó a távközlés fejlődésének négy korszakát jelölte meg. Az első korszak a természetes monopólium korszaka, amelynek technológiai hátterét az országonkénti egy hierarchikus hálózat jelenti, a szolgáltatások köre pedig alapvetően a telefonszolgáltatásra korlátozódik. A piacon egyetlen nemzeti szolgáltató van jelen, jogi szabályozásra elsősorban a műszaki szabványok megállapításában van szükség. A digitális hálózatok teremtették meg a liberalizáció, a távközlési verseny alapjait, amelyben új piaci szereplők, valamint új – intelligens és mobil – szolgáltatások jelennek meg. A szabályozás célja e szakaszban a verseny élénkítése, eszköze a szereplők helyzetének a piaci erőtől függő aszimmetrikus meghatározása. A fejlődés harmadik szakaszát a konvergencia jelenleg is zajló folyamata alapozza meg, amelyet a távközlési, az informatikai és a médiaszektor egyre szorosabb összefonódása jellemez: a digitalizáción alapuló technológiai konvergencia a szereplők és a piacok összekapcsolódásával jár. A szolgáltatások oldalán a folyamat a platformfüggetlen globális mobil multimédia-szolgáltatások megjelenését eredményezi. Az összefonódó piacokon jelentős szektorok közötti, vertikális integráció indul/indult meg. A jogalkotónak már most szembe kell néznie a konvergencia szabályozási kihívásaival, amelyekre csak a mélyülő jogharmonizáció adhat hatékony választ. A távközlési piacot szabályozó korábbi speciális megoldások visszaszorulnak, egyre inkább a piaci verseny általános szabályai veszik át a helyüket. Az infokommunikációs konvergencia korszakát a hálózatalapú tudástársadalom követheti, amely integrált információs társadalmi technológiára és alkalmazásokra épül, és tovább szélesedő piaci integrációhoz vezet. A jövőbeli feltételek a verseny gyenge állami befolyásolását indokolják.
Az előadás bemutatta az Európai Uniónak a konvergencia feltételeihez alkalmazkodó, formálódó szabályozási modelljét. A modell két rétegű szabályozást valósít meg: az elektronikus kommunikáció infrastruktúrája (a „hordozó”) homogén, technológiasemleges szabályozást tesz szükségessé, az infokommunikációs alkalmazásokra (az információs társadalom szolgáltatásaira, a „hordozottra”) vonatkozóan viszont biztosítani kell a típusonként eltérő szabályozás lehetőségét. Az Európai Unió kidolgozta az infokommunikációs infrastruktúra szabályozásának új – a korábbi húsz helyett hét jogszabályból álló – keretrendszerét, amely várhatóan 2003-tól határozza meg a tagállamok távközlési piacainak működését. A keretrendszer a technológiasemlegesség mellett alapelvként határozza meg az általános versenyjogi megközelítést, valamint a nemzeti szabályozó hatóságok fokozódó együttműködését és közösségi kontrollját.
(Az előadások részletes anyaga elérhető a konferencia honlapján: http://cyberlaw.jogiforum.hu.)
Polyák Gábor
* Első ízben közlünk beszámolót szakmai rendezvényről. Kérjük olvasóinkat, hogy jelezzék a szerkesztőségnek a hasonló fórumok időpontját, témáját, illetve várjuk az ezekről készített beszámolókat is.
