Állítsd be Google keresőjét, hogy a találatok között biztos ott legyen az Economx!
A Ktv. egy paragrafust szentel a teljesítményértékeléssel kapcsolatos kérdések rendezésére, a törvény 34. §-a – egyetlen kivételtől eltekintve – kizárólag eljárási és formai kérdések megállapítására szorítkozik. Ez a bizonyos kivétel adja meg ugyanakkor a teljesítményértékelés igazi fajsúlyát. A Ktv. 34. § (8) bekezdése alapján a tárgyévet követő időszakra vonatkozóan az alapilletménytől történő, legfeljebb 20 százalékos eltérés a teljesítményértékelés eredményétől függően alkalmazható. A jogintézmény rendeltetésszerű alkalmazásához – sajátos módon – nem elegendőek pusztán jogi ismereteink, mindehhez óhatatlanul bele kell lapoznunk a humánpolitikába.
A HUMÁNPOLITIKAI HÁTTÉR
A teljesítményértékelés módszere a versenyszférában általánosan elterjedt. A különböző teljesítményértékelési rendszerek a számszerűen nem mérhető alkalmazotti teljesítmények értékelésére jöttek létre, a mérhető teljesítmény nem része az értékelési rendszereknek. Mindez a közigazgatásban különösen fontos, hiszen a köztisztviselői munkakörök többségében eleve nem beszélhetünk egzaktan mérhető teljesítményről. Azokban az állásokban, ahol a közigazgatási tevékenység jellegéből eredően a teljesítmény pontosan mérhető lenne (pl. hány adóalanyt ellenőriz a revizor, hány határozatot hoz a fogyasztóvédelmi felügyelő stb.), a köztisztviselő munkájának nem átfogó és megalapozott értékelését jelentené pusztán a teljesítmény számokban kifejezhető adatokra koncentráló megítélése. A közigazgatásban a teljesítményértékelésnek a minősítés rendszerében lehet hosszabb távon fontos helye, a többéves periódust lezáró minősítések a naptári évenkénti teljesítményértékelési eredményekre épülhetnek.
A teljesítményértékelés céljaként a humánpolitika több tényezőt is megjelöl. Ezek közül kiemelt szerepet kap a díjazás megállapítása, különös tekintettel az éves bérfejlesztésre. A teljesítményértékelési rendszerek kialakulásának kezdeti időszakában nem volt jellemző, hogy a keresetek alakulását az értékeléshez kössék. Mint Dr. Bóday Pál, A közszolgálati teljesítményértékelés alkalmazása a hazai jogi környezetben c. tanulmányában kifejti: a rendszerek elterjedésével, bejáratódásával változott meg a helyzet, egyre több cég kapcsolta össze a teljesítményértékelést az éves bérfejlesztés nagyságával. A közelmúltban ez a tendencia ismét változott, folyamatosan csökken azon munkáltatók aránya, ahol formalizált módon fennáll a kapcsolat az értékelt teljesítmény és a béremelés között. A formális jelleg hiánya ugyanakkor a legkevésbé sem jelenti azt, hogy a bérfejlesztés függetlenedne az értékeléstől, általában azok kapnak jelentősebb díjazás-emelést, akiknek a teljesítményét az átlagosnál jobbnak ítélte a munkáltatói jogkörgyakorlója.
A Belügyminisztériumnak a témában kiadott ajánlása (a továbbiakban: Ajánlás) az alkalmazott különféle teljesítményértékelési rendszerek két fő irányzatát emeli ki. Az egyik az ún. mérő-értékelő iskola, amely az egyéni teljesítmények minél objektívebb megítélésére törekszik. A rendszer jellemző eleme, hogy ugyan a mérések számskálához kötöttek, de mindig a vezetői vélemény adja azt az alapot, amelyhez az értékelés következményei kapcsolódnak. A „fejlesztő-értékelő” iskola célja inkább a beosztott és a vezető közötti, tudatosan kialakított szerkezeten és megfelelő korlátok között tartott „párbeszéd” létrehozása és fenntartása. A rendszer kiemelt elvárása, hogy kölcsönös visszacsatolások útján az értékrendszer fejlődését segítse elő, végsősoron hozzájárulva egy olyan szervezeti kultúra kialakításához, amelynek középpontjában a minőség- és teljesítményorientált működés áll. Bár maga az Ajánlás a „fejlesztő-értékelő” eljárások alkalmazásának előnyben részesítését preferálja, a törvény az alapilletményben történő differenciálás és a teljesítményértékelés közötti közvetlen, intézményesített kapcsolat megteremtésével éppen nem az ajánlott irányba orientálja a közigazgatás munkáltatói jogkörgyakorlóit. Az említett kapcsolat egyfajta látens kényszert is jelent az alapilletmények naptári évenkénti, a teljesítményértékelés optikáján keresztül történő felülvizsgálatára, mindennek módszere – szemben az ajánlottal – a „mérő-értékelő” iskola lesz.
A Ktv. – ellentétben a köztisztviselők minősítésével – a teljesítményértékelésnél nem tartalmaz anyagi, az eljárást tartalommal megtöltő szabályokat. Megítélésünk szerint a kérdésben a törvény szabályainak jövőbeni kiegészítése szükséges olyan értékelési módszer jogszabályi leírásával, amely egyben összhangban van az értékelésnek már tételesen szabályozott béreltérítési jogkövetkezményével. A törvényi szabályozás az elvárások és a következmények párhuzamos és harmóniában lévő rendezésével válhat kiegyensúlyozottá.
A teljesítményértékelés további, átfogó célja a munkavállaló magatartásának, viselkedésének minősítése. A megítélésnél sokszor problémás az objektívitás biztosítása, ugyanakkor az értékelő vezető számára nem lehet közömbös a beosztotti magatartás. Az alkalmazott által végzett munkák többnyire kapcsolódnak más munkatársak feladataihoz, sokszor a munkavégzés sem izoláltan folyik, hanem csoportok dolgoznak együtt. A munkavégzés ún. társas jellege feltétlenül felértékeli a teljesítményértékelésen belül a munkavállalói magatartás „osztályzatát”. Mindez a közigazgatás tekintetében az egyik direkt összekötő kapocs a köztisztviselő naptári évenkénti produktumát megmérő teljesítményértékelés és a több éves periódust summázó minősítés között. A közszolgálatban hosszabb távon ez ad értelmet az évenkénti értékelésnek, mivel a köztisztviselői munkaszínvonal mérhetőségének paraméterei – a kiemelt munkaköri feladatok ellátásának milyenségén túlmenően – azonosak a köztisztviselői minősítés jegyeivel.
A teljesítményértékelés következő fontos humánpolitikai szerepe az egyéni fejlesztési (képzési) szükségletek felmérése. Mindez alkalmas arra, hogy hosszabb távon a tudatos munkáltatói tervezés váltsa fel az ad hoc jellegű, jelentős részben a munkavállaló szándékán és érdeklődésén alapuló továbbképzéseken történő részvételt. Végezetül a teljesítményértékelés legalább részben alkalmas arra, hogy előrejelzést adjon az alkalmazott jövőbeni karrierjéről, egy adott munkáltatói szervezeten belül. Széles skálán mérve ez például az alkalmatlanságtól a vezető-utánpótlásban történő szereplésig terjedhet.
A szakszerű teljesítményértékelés megkerülhetetlen előfeltétele az értékelő vezetők felkészítése a feladat ellátására. A teljesítményértékeléshez kapcsolódó munkáltatói jogkör gyakorlásánál nem elegendő csak írásban eljárni, a Ktv. mind a teljesítménykövetelmény meghatározását, mind pedig a teljesítmény értékelését szóbeli megbeszéléshez köti. (Elegendő lett volna, ha a törvényszöveg csak a „megbeszélés” kifejezést használja, ennek szóbelisége külön megjelölés hiányában sem lehet kétséges...) A humánpolitika szakirodalma szerint igazán az a vezető értékelhet jól, akinek a teljesítményét megelőzőleg a munkaadó már mérlegre tette.
TÖRVÉNY ÉS AJÁNLÁS
A teljesítményértékelés anyagi, módszertani – véleményünk szerint törvényi – leírásának hiányát törekszik pótolni a tárgyban kiadott Ajánlás. A törvény ennek megtételére külön miniszteri felhatalmazást is ad, az Ajánlás perspektívikusan – ahogy a „Humánpolitikai háttér” címszó alatt írtuk – nem lehet alternatívája a részletes törvényi rendezésnek. A kérdésben nem egy túlterjeszkedő szabályozás a megfelelő megoldás, a Ktv. szervi hatálya olyan gazdag, hogy egy kimerítő jellegű, homogén törvényi leírás életszerűtlen megoldást jelent. A hiányolt törvényhelynek az állami és az önkormányzati közigazgatás közös elemeit indokolt megragadnia, a minősítésnél meghatározottakkal azonos módon további lehetőséget adva a munkáltató sajátosságait is figyelembe vevő belső szabályozásra. A megfelelő törvényi szabályozás és a gyakorlat hiánya egyben a teljesítményértékeléssel kapcsolatos elvárások formális betartásának veszélyét is magában hordozza, különös tekintettel az olyan közigazgatási foglalkoztatókra, amelyeknél önálló humánpolitikai személyzet hiányában és a meglévő munkaterhek mellett a kérdés adminisztratív szintre történő süllyesztésével a feladat elvégzése „kipipálható”.
A Ktv. 34. §-ának (1) bekezdése szerint a köztisztviselő munkateljesítményét munkakörének és a közigazgatási szerv kiemelt céljainak figyelembevételével meghatározott teljesítménykövetelmények alapján a munkáltatói jogkör gyakorlója évente mérlegelési jogkörében eljárva értékeli. A törvényi definició alapján a személyenként meghatározott teljesítménykövetelményt alapvetően két célrendszer határozza meg: egyrészt a foglalkoztató naptári évenkénti kiemelt feladatai, másrészt az ennek megvalósítását szolgáló munkaköri részfeladatok, követelmények. A közigazgatási szervek kiemelt céljai általában nem megjeleníthetőek a funkcionális szerepet betöltő szervezeti egységeknél (pl. személyügy, pénzügy, gazdálkodás), e körben legfeljebb a működéshez fűződő általános elvárásokat lehet megfogalmazni (így például a hatékonyságot, a szakszerűséget vagy a takarékosságot). A helyi önkormányzatok esetében a teljesítmény-követelmények alapját képező kiemelt célokról a helyi képviselőtestület dönt. A célok meghatározásánál az önkormányzat az egyébként nem kötelezően elkészítendő éves munkatervre és a választási ciklusprogramra támaszkodhat. Körjegyzőségek tekintetében az ezt alkotó önkormányzatok konszenzuson alapuló megállapodása szükséges a kiemelt célok eldöntéséhez.
A munkáltatói jogkörgyakorló állapítja meg az említett szervezeti célok alapján a tárgyévre vonatkozóan a köztisztviselővel szemben támasztott teljesítménykövetelményeket. A jogkör gyakorlásánál három alapvető körülményre kell tekintettel lenni. Egyrészt a jogkör átruházható, de csak más vezető beosztással rendelkező személyre, másodsorban az átruházott jogkör már nem adható át, végezetül tekintettel kell lenni az értékelendő köztisztviselők számára. Az Ajánlás szerint egy vezető legfeljebb húsz munkatársának teljesítményét képes megalapozottan értékelni. A követelmények meghatározásakor és az értékelés átadásakor a munkáltatói jogkörgyakorlónak kettős alaki kötelezettségnek kell eleget tennie. Az írásbeliség mellett megbeszélést is kell folytatnia a beosztottakkal – évente a törvény szabályából eredően, szükségszerűen legalább két alkalommal. A Ktv. a teljesítményértékeléssel kapcsolatos minimális alaki érvényességi feltételeket írja elő, azonban – egyetértve az Ajánlásban foglaltakkal – humánpolitikai szempontból feltétlenül indokolt évközi értékelő beszélgetések beiktatása. A közigazgatási szerveknek az eljáráshoz praktikus megoldásként kínálkozik a törvényben nem, csak az Ajánlásban nevesített teljesítményértékelő lapok rendszeresítése. Ennek indokolt tartalmaznia a teljesítményértékelés alapját képező, a naptári évre kitűzött feladatokat, az értékelés szempontjait és módszerét. Utóbbinál egyidejűleg alkalmazható az egyes kritériumok szerinti, pontszámok figyelembevételével történő értékelés és a kifejtő, esszéjellegű, a teljesítmény értékelésével kapcsolatos megállapításokat tartalmazó leírás, az értékelő összefoglaló véleménye. Az értékelőlapon ezen túlmenően helyet lehet biztosítani a kritikus eredmények, a kiemelkedően jó vagy rossz események leírásának, melyek tényszerűen alátámasztják az értékelést, ellensúlyát képezve a túlzott vezetői szubjektívitásnak. Tekintettel a köztisztviselőnek a teljesítményértékelés hibás tartalmával vagy valótlan ténymegállapításával kapcsolatos keresetindítási lehetőségére, indokolt, ha az értékelő ív helyet szán az értékelt megjegyzéseinek, továbbá önmagában a teljesítményértékelésről szóló lap köztisztviselői átvételét is célszerű írásban rögzíteni. E témában különösen megfontolandónak tartjuk a törvényi szabályozást. Az említett dokumentum a teljesítményértékeléssel kapcsolatos eljárás alfája és omegája, ez ad információt a köztisztviselővel szemben támasztott elvárásokról, ezek értékeléséről és utal annak lehetséges jogkövetkezményeire. A Ktv.-ben megfontolandó lenne mindennek olyan, legkisebb közös többszörösként kezelhető tételes szabályozása, amely a körjegyzőségtől a minisztériumig bezárólag, valamennyi közigazgatási szervnél alkalmazható lenne, rögzítve a téma minimális tartalmi követelményeit.
Nem kell a teljesítményértékelés törvényben meghatározott szabályait alkalmazni, ha a köztisztviselő munkavégzésének időtartama a tárgyévben nem éri el a hat hónapot. A Ktv. „nem kell” megfogalmazása logikusan felveti azt a kérdést, hogy munkáltatói döntéstől függően lehet-e teljesítményt értékelni, ha az alkalmazott a tárgyévben félévnél rövidebb időt tölt a közigazgatási szervnél. Véleményünk szerint – kellő hosszúságú, az értékelésre objektíve alapot adó időtartam meglétekor – lehetőséget kell teremteni a munkáltatói jogkör gyakorlójának, mérlegelési jogkörében eljárva a követelmény kitűzésére és annak értékelésére. Ellenkező esetben a munkáltató jelentős, a következő évre szóló motivációs eszköztől fosztaná meg magát, továbbá indokolatlan kettősség állna fenn a köztisztviselők között atekintetben, hogy melyikükkel szemben fogalmazott meg a munkáltató a teljesítményhez fűződő elvárásokat. Hasonló problémát vethet fel, ha évközben a köztisztviselő kinevezésének módosulása folytán változik a munkáltatói jogkörgyakorló személye, vagy a közigazgatási szervnél vezetőváltás történik. Minderre ugyan a törvény tételes szabályt nem tartalmaz, de ennek hiányában is azt a jogalkalmazást tartjuk elfogadhatónak, hogy az a vezető értékel, aki az esztendő végén erre jogosulti pozicióban van. Még akkor is, ha nem dolgozott együtt egész évben a beosztottjával.
A köztisztviselő a teljesítményértékelés hibás tartalma vagy valótlan ténymegállapítása esetén közszolgálati jogvitát kezdeményezhet. A keresetindítási lehetőséggel kapcsolatban az Ajánlás leszögezi, hogy a munkáltatói jogkör gyakorlójának mérlegelési jogkörében hozott írásbeli teljesítményértékelésével, illetve az alapilletménytől történő eltéréssel összefüggésben pert kezdeményezni nem lehet. Egyezően az Ajánlás idézett részével, nem tartjuk elképzelhetőnek az eredményes perindítást a mérlegelési jogkörben meghatározott vezetői megállapításokkal. Amennyiben viszont a köztisztviselő pert nyer, mert a teljesítményértékelésében valótlan, vagy olyan hibás megállapítások szerepelnek, amelyek döntően befolyásolhatták alapilletményének ezt követő meghatározását, nem tartjuk kizártnak – különös tekintettel az értékelés és az alapilletmény-módosítás közötti bizonyítható okozati összefüggésre – az eredményes perindítást. A teljesítményértékelésen alapuló, legfeljebb 20százalékos alapilletmény-megváltoztatási lehetőség, figyelemmel az ehhez kapcsolódó munkáltatói egyoldalú kinevezés-módosításra, módot ad az abszolút számban meghatározott alapilletménynek az értékelést követő esztendőben történő alacsonyabb összegű megállapítására. Tekintettel arra, hogy az alapilletmény megváltoztatásának joga a közigazgatási szerv hivatali szervezete vezetőjének át nem ruházható munkáltatói jogkörébe tartozik, nagyobb – a Ktv. hatálya alá tartozó jelentős számú – munkáltatónál az értékelő és a díjazás meghatározásáról döntő személy eltérő lesz. A teljesítményértékelés alapján ugyan nem kötelező a köztisztviselői alapilletmény 100 százalékos mértéktől történő eltérítése, azonban, ha a munkáltató ezzel az eszközzel nem él, jelentéktelenné válik a teljesítményértékeléshez kapcsolódó direkt funkció, a díjazásban történő differenciálás. E kérdés humánpolitikai problémája, hogy az illetmény terén eltérítések az értékelési rendszer bevezetése előtt is léteztek (a személyi illetmény mértékének nem volt törvényi felső határa!), mindennek egyfajta szerzett jogként történő értelmezése átmenetileg olyan gyakorlathoz vezethet, amely szerint nem a teljesítmény értékeléséből eredően születik majd a megemelt alapilletmény, hanem a megemelt díjazásához készül értékelés. Gyanúnkat átmenetileg megalapozza a Ktv. módosítását hatályba léptető 2001. évi XXXVI. törvény 102. §-ának (6) bekezdése is, amely alapján a munkáltatói jogkör gyakorlója ez év végéig teljesítményértékelés nélkül is jogosult eltéríteni a köztisztviselő besorolása szerinti fizetési fokozathoz tartozó alapilletményét. A kérdés költségvetési problematikája, hogy tapasztalataink szerint a közigazgatási szervek a személyi juttatások pénzügyi fedezetét az ún. 100 százalékos beállási szintre kapják meg. Mindez óhatatlanul azzal a következménnyel jár, hogy a kiemelkedő teljesítményértékeléshez kötődő alapilletmény-emeléshez az adott szervezeti egység egy másik, rosszabbul, de például nem az átlag alatt teljesítő munkatársának alapilletmény-csökkentése szükséges.
A Ktv. megállapítja a teljesítményértékelés elmaradásának jogkövetkezményeit is. Ha az értékelésre nem került sor, a köztisztviselő a korábban megemelt alapilletményére, emelés hiányában a besorolása szerinti alapilletményére jogosult, és ez nem csökkenthető. Ha az elmaradás az értékelő vezetőnek felróható, ezért fegyelmi felelősséggel tartozik. A naptári év második felében kinevezett köztisztviselőnek – tekintettel arra, hogy a tárgyévben a munkavégzése már nem érheti el a hat hónapot – nem kötelező a teljesítményértékelése. Mint írtuk, humánpolitikai szempontból szerencsésnek tartjuk, hogy ebben az esetben is, reálisan értékelhető időszak fennállása esetén kerüljön kitűzésre teljesítmény-követelmény. Eltérő esetben akár az is megtörténhet, hogy az említett személy a lehetséges legnagyobb mértékben, 20 százalékkal megemelt alapilletménnyel kerül kinevezésre, és teljesítményértékelés hiányában a következő esztendőben is élvezi azt a magas díjazást, amelyre egyébként kizárólag a legjobbat nyújtók jogosultak. De ők is csak abban az esetben, ha a közigazgatási szerv „feje” megfelelő kedv és pénzügyi háttér mellett, mérlegelési jogkörében eljárva így dönt.
Dr. Horváth István
