Állítsd be, hogy az Economx az elsők között legyen a Google-találatokban!
Az Európai Unióban a közbeszerzések a bruttó hazai termék mintegy 12 százalékát teszik ki. Ezt a hatalmas összeget a tagállamok persze igyekeztek saját vállalataik között „szétosztani”, úgy ,hogy a helyi cégek nyerjék el a megrendeléseket. Politikai, gazdaságpolitikai okokból sokszor még akkor is a hazai vállalatok voltak a szerződő felek, ha árban vagy minőségben jóval gyengébb ajánlattal rendelkeztek, mint a más tagállamokból érkező versenytársak. A hetvenes években indult meg az a folyamat, amelyben a Közösség megpróbálta a közbeszerzést is az egységes piac szellemében szabályozni. A következőkben ezt a ma már többé-kevésbé működő szabályozást tekintjük át.
Az elsődleges és másodlagos jogforrások
Az Unióban a közbeszerzés alapjainak szabályozását az elsődleges jogforrások biztosítják. Közülük is kiemelkedik a Római Szerződés. Ez a jogforrás adja meg azokat az alapelveket, melyek nagy vonalakban megteremtik a közbeszerzések szabályozását. Maga a Római Szerződés nem foglalkozik kiemelten a közbeszerzésekkel, de természetesen az is „a négy szabadság alapelvére” épül.
Az elsődleges jogforrás mellett meghatározó a másodlagos jogforrások szerepe, közülük is elsősorban az irányelveké. 1971-ben ilyen módon próbálta megteremteni a Közösség a kormányzatok beruházásaihoz köthető beszerzések szabályozását, majd 1977-ben a kormányzati árubeszerzések szabályozását. Ezen két irányelv azonban nem érte el célját, a tagállamok ugyanis általában nem voltak hajlandók megvalósítani őket.
Az 1987-es Egységes Európai Okmány előtt létrehozott úgynevezett Fehér Könyv már kimondta a közbeszerzések közösségi szabályozásának fontosságát. Az előbb említett két irányelvet több újjal kiegészítve próbálták megteremteni a közbeszerzési piac valódi szabályozását. A közbeszerzési irányelvek ekkor már nem csak a kormányzati, hanem a közüzemi beszerzésekre is vonatkoztak, emellett pedig megjelent a kormányzatok szolgáltatásbeszerzésének szabályozása is. Szintén szabályozták a közbeszerzésekhez kapcsolható jogorvoslati lehetőségeket.
Az ekkor létrehozott, illetve módosított és a később megalkotott irányelvek már jóval nagyobb hatékonysággal szabályozzák a közbeszerzések egységes lebonyolítását. Ez azonban sokszor csak keretnek tekinthető, melyet kiegészítenek a kapcsolódó tagállami szabályok. Sőt, ez utóbbiak sokszor távolról sem felelnek meg teljesen a közösségi szabályozásnak, attól függően, hogy egy tagország hogyan képzeli el az adott irányelv megvalósítását.
Ezzel együtt a közösségi szabályozás számos kapcsolódó területet érint:
– mely szervezetek beszerzéséről van szó, illetve mely szerződések tartoznak ide;
– a közbeszerzési eljárások típusai;
– a műszaki leírások szabályozása;
– milyen feltételek mellett kell elbírálni az egyes pályázókat;
– a közzétételre vonatkozó szabályok;
– az adatszolgáltatáshoz kapcsolható előírások.
Kormányzati beszerzők
Ezek után nézzük meg kissé részletesebben, hogy az irányelvek miként szabályozzák a különböző szervezetek közbeszerzéseit.
Kormányzati beszerzőnek számít a központi kormányzat, az önkormányzatok, az úgynevezett közjogi személyek és az önkormányzati társulások. Ezen szervezetek közbeszerzéseinek három fajtáját különböztethetjük meg.
Az első csoportba az árubeszerzések tartoznak. Ezt jelenleg a 93/36/ECC és a 97/52/EC irányelvek szabályozzák. Ezek az irányelvek a kormányzatok által végrehajtott termék-adásvételt, a lízinget és a bérletet érintik.
A kormányzatok építési megrendelései az építési beruházásokat szabályozzák, azaz olyan építési vagy építészeti tevékenységeket, melyek önmagukban is alkalmasak gazdasági és műszaki funkciók betöltésére. Ezt a területet a 93/37/ECC illetve a 97/52/EC irányelvek szabályozzák.
A kormányzatokhoz kapcsolódó közbeszerzések harmadik fajtája a szolgáltatások beszerzése, melyekhez a 92/50/ECC és a 97/52/EC direktívák köthetők. Ide azon vagyonjogi szerződések tartoznak, melyek szolgáltatás nyújtására jönnek létre írásban a vevő és a szolgáltató között. Szolgáltatásnak pedig ez esetben olyan tevékenység tekinthető, mely nem sorolható az előbb említett árubeszerzések vagy építési megrendelések körébe, illetve amelynél a vevő nem számít közüzemnek. Ezen igen tág meghatározásba a statisztikák szerint elsősorban a tanácsadás, a reklám- és marketingtevékenység, a jogi, pénzügyi és egyéb tanácsadás, a tanulmánykészítés, az utazásszervezés és a szervizszolgáltatások tartoznak. A szolgáltatások egy része az úgynevezett elsőbbségi szolgáltatások körébe tartozik, melyekre a kapcsolódó irányelvet teljes mértékben alkalmazni kell. A másik csoportba tartozó szolgáltatásokra ugyanezt az irányelvet elég csak korlátozott mértékben alkalmazni.
A Közösség mindhárom típusú beszerzésre értékhatárokat állapított meg. Az értékhatár alatti beszerzésekre az irányelvek végrehajtása nem kötelező, az értékhatár felettiekre már igen. Amennyiben áru- vagy szolgáltatásbeszerzésről van szó, akkor az értékhatár jelenleg 200 ezer euró. Néhány vevő esetében ezt az értéket a GATT/WTO-egyezmény 130 ezer euróra módosítja. Az építési megrendelések esetében a határ már jóval magasabb, 5 millió euró. Különösen ez utóbbi beszerzésnél állhat elő az az eset, hogy egy adott beruházást több vállalkozó együttesen hoz létre. Ha a szerződés ilyen módon több részre oszlik, akkor az egyes részek értékét együttesen kell vizsgálni.
Az irányelvek háromféle közbeszerzési eljárást határoznak meg. Ezek a nyílt, a meghívásos és a tárgyalásos. Az első esetben, nyílt eljárásnál (open procedure) bárki jelentkezhet az ajánlati felhívásra. Meghívásos eljárás (restricted procedure) esetében a vevő választja ki azokat a cégeket, amelyek pályázhatnak. Ezt a megoldást általában akkor alkalmazzák, ha speciális termékről, szolgáltatásról van szó, amelyet csak néhány vállalat képes előállítani. Végül a tárgyalásos eljárás (negotiated procedure) során a vevő maga választja ki azt a partnert vagy partnereket, melyekkel tárgyalások során próbál megállapodást kötni. Ez utóbbit alkalmazzák például akkor, ha egy beszállító rendkívül kedvező, mások által meg sem közelített árajánlatot képes nyújtani. A beszerző szervezet általában maga döntheti el, hogy a három típus közül melyiket választja, bár a tárgyalásos eljárás csak kellően megindokolt esetben választható.
Ha nyílt vagy meghívásos eljárásról van szó – de bizonyos esetekben ide sorolhatjuk a tárgyalásos formát is –, akkor a kapcsolódó felhívást a beszerző köteles közzétenni az Unió Hivatalos Közlönyében (Official Journal). Ennek ma már fontos kiegészítője a Tendering Electronic Daily, azaz a Napi Elektronikus Ajánlatok című elektronikus kiadvány. Az ajánlati felhívások formai követelményét a kapcsolódó irányelvek pontosan meghatározzák. A későbbi viták megelőzésének céljából a közzétett felhívásnak mindenképpen tartalmaznia kell, hogy milyen szempontok alapján kívánják kiválasztani a beszállítót. Ez lehet a legalacsonyabb ár (the lowest price) vagy a gazdaságilag legelőnyösebb ajánlat (the most economically adventageous tender) kritériuma. Utóbbi esetben az ajánlati felhívást közzétevő szervezet köteles felsorolni azokat a szempontokat (ár, minőség, szállítási határidő stb.) melyeket figyelembe kíván venni a szállító kiválasztásakor. Szintén a Hivatalos Közlönyben kell közzétenni a közbeszerzési eljárások végeredményét. A beszerző köteles beszámolni arról, hogy ki vagy kik nyerték el az ajánlatot – feltéve, hogy az eljárás eredményes volt. Továbbá számot kell adnia arról, hogy milyen szempontokat alkalmaztak a kiválasztásnál és hogy mennyi lett a végső, nyertes árajánlat. Emellett pedig a beszerző szervezetek minden évben kötelesek nyilatkozni arról, hogy az adott évben milyen áru- vagy szolgáltatásbeszerzéseket, illetve építési beruházásokat terveznek meghirdetni. Ez a nyilatkozat azonban – amelyet szintén az Unió Hivatalos Közlönyében kell megjelentetni – nem kötelező, csupán tájékoztató jellegű. Célja az, hogy valamennyi vállalkozás, amely beszállítóként szóba jöhet, előre értesüljön a potenciális üzletről, és amennyiben úgy ítéli, megtegye az ehhez szükséges előkészületeket.
Jogorvoslat
Az eddig leírtak azt mutatták be, hogy elviekben miként szabályozzák az irányelvek a kormányzati szervezetek beszerzéseit. A gyakorlatban azonban a szervezetek gyakran nem tartják be, vagy legalábbis igen tágan értelmezik a szabályokat. Ennek orvoslására, illetve megelőzésére létezik a közbeszerzési eljárásokhoz kapcsolódó jogorvoslat intézménye. Ezt kormányzati beszerzések esetében a 89/665/EEC irányelv szabályozza.
Az irányelv eljárási és szervezeti alapelvekre épül. Az eljárási alapelvek kimondják, hogy
– a jogorvoslatra nemzeti vagy közösségi szinten is sor kerülhet, de főszabályként az előbbit kell alkalmazni,
– a tagállamok kötelesek biztosítani a gyors és hatékony jogorvoslati eljárást,
– a tagállamok szintén kötelesek biztosítani, hogy bárki a jogát vagy jogos érdekét sértő magatartás ellen eljárást indíthasson,
– a jogosultak között nem tehető semmiféle nemzeti alapú hátrányos megkülönböztetés.
A szervezeti alapelvek szerint:
– a hatóságok ideiglenes intézkedéseket hozhatnak a jogsértés orvoslására, például felfüggeszthetik a közbeszerzési eljárást,
– a hatóságok az ajánlati felhívást közzétevő szervezet jogellenes döntéseit hatályon kívül helyezhetik,
– a hatóságok kártérítést ítélhetnek meg a panaszos javára, ha az bizonyítani tudja, hogy kára az ajánlati felhívást közzétevő szervezet jogellenes magatartásának következménye.
A felülvizsgálati eljárás történhet nemzeti vagy közösségi szinten. Az előbbi esetben a panaszos félnek beadvánnyal kell fordulnia a nemzeti illetékes hatósághoz, amely általában rövid idő alatt igyekszik döntést hozni az ügyben. Amennyiben a panaszos a határozattal nem ért egyet, bírósághoz fordulhat. Ha a panaszos úgy érzi, hogy a közbeszerzést lefolytató szervezet a kapcsolódó közösségi irányelvekkel ellentétesen döntött, akkor a Bizottsághoz is fordulhat. Ha a Bizottság a panaszt megalapozottnak ítéli, akkor megindítja az eljárást és értesíti az adott tagállamot, illetve a közbeszerzést meghirdető szervezetet.
Közüzemi beszerzések
A kormányzati beszerzők mellett a közbeszerzés témakörébe eső másik csoportot a közüzemek (közszolgáltatók) alkotják. Ide tartoznak:
– a közhatalmi szervek, állami regionális és közigazgatási szervek, közjogi szervezetek, ezek társulásai és alvállalkozásai,
– azon szervezetek, melyek nem tartoznak az előzőek közé, de azok meghatározó befolyást gyakorolnak bennük,
– azon szervezetek, melyek nem sorolhatók a közhatalmi szervek közé, de kizárólagos joggal az irányelv tárgyi hatálya által meghatározott tevékenységet folytatnak. (Ilyennek számíthat olyan hálózati közszolgáltatás nyújtása, mint az ivóvíz vagy az áram; emellett szóba jöhet kőolaj, földgáz stb. kitermelése; repülőterek, kikötők működtetése vagy közlekedési, illetve közcélú távközlési hálózatok működtetése.)
Az ilyen tevékenységet végző vállalatok tulajdonosi struktúrája igen eltérő képet mutat az egyes EU-tagállamokban. A teljes állami tulajdonúaktól a magánkézben lévőkig széles a spektrum. Ez a tulajdonosi struktúra akár egy adott tagállamban is megváltozhat az aktuális gazdaságpolitikának megfelelően. Éppen ezért fontos, hogy a kapcsolódó irányelvek többféle tulajdonosi struktúrának is megfeleljenek, aminek következtében a közüzemek közbeszerzéseinek szabályozása valamivel lazább, mint a kormányzati beszerzésekre vonatkozó, nagyobb szabadságot engedve ezzel a beszerző szervezetek számára. Mindemellett a közszolgáltatók közbeszerzésére vonatkozó szabályok igen hasonlóak a kormányzati szervek szabályozásához, ezért a következőkben elsősorban a kettő között fennálló eltéréseket vizsgáljuk meg.
A közüzemek közbeszerzéseit a 90/531/EEC és a 93/38/EEC, valamint a 98/4/EC irányelvek szabályozzák. A három lehetséges beszerzéstípus itt is az áru- és a szolgáltatásbeszerzés, illetve az építési beruházás. A direktívák meghatározzák azokat az értékhatárokat, amelyek fölött az alkalmazásuk kötelező. Víz- vagy energiaszolgáltatók esetében ez az érték 400 ezer euró, távközlési szolgáltatóknál 600 ezer euró, míg az építési megrendelések esetében a határ 5 millió euró.
A közüzemek is a nyílt, a meghívásos és a tárgyalásos eljárások közül választhatnak, némileg még szabadabban is, mint a kormányzati beszerzők. Ezt azonban úgynevezett versenyfelhívás kell hogy megelőzze. A versenyfelhívás többféle lehet:
– Betöltheti az ajánlattételi felhívás szerepét, ekkor a közbeszerzés lényegében megegyezik a kormányzati szervezetek beszerzésével.
– Lehet időszakos tájékoztató közlemény, ekkor a beszerzőnek jeleznie kell, hogy milyen eljárást kíván alkalmazni; meg kell határoznia, hogy milyen illetve mennyi árut, szolgáltatást vagy beruházást kíván vásárolni és fel kell hívnia a lehetséges beszerzőket, hogy jelezzék esetleges részvételi szándékukat.
– Lehet továbbá olyan hirdetmény, amelyben előminősítési rendszer alkalmazásáról számol be a beszerző, ennek lényege hogy a közszolgáltató igen szigorú szabályok szerint követelményeket állít fel, melyek alapján előzetesen kiválasztja a jelentkezők egy részét. Később pedig a meghívásos vagy tárgyalásos eljárás során közülük választja majd ki a résztvevőket. Az irányelv az előminősítési rendszer követelményeinek meghatározásakor természetesen igen szigorú kereteket határoz meg, mivel a rendszer működtetése könnyen vezethet az egyes szereplőkkel szembeni diszkriminációhoz.
A közüzemeknek – a kormányzati szervektől eltérően – lehetőségük van úgynevezett keretszerződések létrehozására. Ezt a beszerző köti egy vagy több szállítóval, melyben hosszabb távra meghatározzák a szerződési feltételeket, közülük is általában az árat. A keretszerződés megléte esetén leegyszerűsödik a közbeszerzési folyamat, a közüzemnek ugyanis nem kell minden egyes beszerzésnél hirdetményt közzétennie, hanem elég csupán hirdetmény nélküli tárgyalásos eljárást lefolytatnia.
Ugyancsak eltérés áll fenn a közüzemek és a kormányzati szervezetek közbeszerzéseihez kapcsolódó jogorvoslati lehetőségek között is. A közszolgáltatókhoz kapcsolódóan ugyanis – amelyek jogorvoslati lehetőségeit a 93/13/EEC-direktíva szabályozza – két további jogorvoslati formát is találhatunk, a tanúsítás és a békéltetés intézményét.
A tanúsítás lényege, hogy egy, a beszerzőtől független szervezet igazolja, hogy a közüzem a közbeszerzési irányelveknek, szabályoknak megfelelő beszerzési gyakorlatot folytat. A tanúsító szervezet, mely megfelelő képesítéssel kell hogy rendelkezzen, meghatározott időszakonként megvizsgálja a beszerző szervezet közbeszerzési gyakorlatát. Amennyiben ebben hiányosságokat talál, akkor felhívja a figyelmet ezek kijavítására, ha nem, akkor megadja a tanúsítást, amelyet az adott közüzem hirdetményben tehet közzé. Mint látható, a tanúsítás nem elsősorban a már fennálló közbeszerzési viták rendezésére, hanem azok megelőzésére szolgál.
A békéltetés célja ezzel szemben a felek közötti vitás kérdések megoldása. Ennek lebonyolításáért egy a Bizottság által kijelölt harmadik fél a felelős. Fontos, hogy a békéltetési eljárás lefolytatásához mindkét fél a hozzájárulását adja, ennek hiányában az eljárás nem indítható meg. Szintén lényeges, hogy a felek elfogadják a Bizottság által – egy független szakértői listáról – kijelölt békéltető személyét is. A felek, amelyek általában felezik az eljárás költségeit, a békéltetői eljárás bármely szakaszában megszüntethetik az eljárást. A békéltetési eljárás végződhet eredménytelenül vagy eredményesen, utóbbi esetben a békéltetőnek sikerült a közbeszerzési irányelveknek megfelelő megegyezésre rábírni a feleket.
A közüzemek beszerzéseinél az irányelvek külön szabályt fogalmaznak meg arra az esetre, ha a beszerezni kívánt áru értékének több mint fele egy olyan nem EU-tagországból származik, amellyel az Uniónak nincs a vállalatok piacra jutását azonos feltételekkel szabályozó nemzetközi szerződése. Az ilyen ajánlatokat a beszerző kizárhatja az eljárásból, ha ezt nem teszi meg, akkor az azonos értékű többi ajánlatot (melyekben az ajánlati ár maximum 3 százalékkal lehet magasabb) előnyben kell részesíteni. Nem kell alkalmazni ezt a szabályt, ha ennek következtében olyan áru beszerzésére kerülne sor, mely inkompatibilis, használata nehézségekbe ütközne, vagy a beszerzése jelentős költségnövekedést jelentene.
A kormányzati szervezetek és a közüzemek beszerzései között fennálló, előbbiekben említett különbségek mellett az irányelvek több olyan területet is megfogalmaznak, ahol bár közszolgáltatásról van szó, nem kötelező a közbeszerzésre vonatkozó szabályok alkalmazása. Ilyenek:
– kőolaj, földgáz szén vagy egyéb fűtőanyag bányászata – számos egyéb feltétel fennállása mellett – olyan területen, ahol más szolgáltatónak is lehetősége nyílik a kitermelésre,
– olyan távközlési szolgáltatások, melyeknél az adott földrajzi területen más szereplőknek is lehetőségük van ugyanazon távközlési szolgáltatások nyújtására,
– olyan szolgáltatásbeszerzések, melyeket a beszerző szervezet a saját leányvállalatától kíván megvásárolni, ha a leányvállalat forgalmának legutóbbi három éves átlaga ezen szolgáltatás az anyavállalat felé történő teljesítéséből származott,
– azon beszerzések, melyeket egy tagállam saját érdekeire hivatkozva titkosnak minősít.
A közbeszerzési szabályozás jövője
Ezzel áttekintettük a közbeszerzés uniós szintű szabályozását. Hangsúlyozandó, hagy a terület működését egy-egy tagállamban nagyban befolyásolják a kapcsolódó nemzeti szabályok, melyek még ma is igen jelentős eltéréseket mutatnak. Emellett napirenden van a jelenlegi szabályozás átláthatóbbá tétele, egyszerűsítése. Az Unió olyan új eljárásokat kíván alkotni, melyek jóval nagyobb rugalmasságot biztosítanak a felek számára. Nem hagyható figyelmen kívül az sem, hogy a most hatályban lévő irányelvek elfogadása óta számottevően megváltozott a gazdasági és technikai környezet. Ez jelenti például a privatizáció megerősödését, a verseny növekedését számos kapcsolódó szektorban, vagy az elektronikus úton történő üzleti folyamatok folyamatos terjedését. Az Európai Unió az 1996-ban kiadott Zöld Könyvvel és az 1998-ban elfogadott akciótervvel már jelezte, hogy jelentős figyelmet fordít a megváltozott körülményekre. Ennek következményeként az új direktívák már elkészültek, elfogadásuk pedig a közeljövőben várható.
Pásztor Dávid
