Állítsd be, hogy az Economx az elsők között legyen a Google-találatokban!
A PPP egy olyan befektetési forma, ahol az állami szektor a magántőke közreműködésével valósítja meg a számára kötelezően előírt közfeladatok ellátását. Ennek egy példán keresztül történő szemléltetése segíthet e struktúra vázának megértésében. Tipikus PPP-befektetés lehet például az egészségügy területén az, amikor egy kórház építését az állam nem költségvetési pénzekből valósítja meg, hanem a beruházás anyagi terheit – és az azzal járó kockázatot – „kitelepíti” a befektetőre és annak üzleti partnereire, míg az államot a beruházásból eredően csupán a kórház működtetésével, karbantartásával járó költségek terhelik. Ennek a konstrukciónak az államot terhelő anyagi terhei egy több (5–25) éves időszakra lebontott fizetési kötelezettségként jelennek meg, ellentétben az állami beruházások hagyományos formájával, ahol a beruházás a kezdeti fázisától – a működtetésen keresztül – folyamatosan terheli a költségvetést. A PPP konstrukcióban elkerülhető az állam részéről a költségvetés nagy összegű megterhelése, ami egy beruházás – jelen esetben a kórház – állami pénzekből történő megvalósítása esetén jelentkezne. Ilyen esetben az állami költségvetésből minden nagy volumenű beruházás esetén jelentős összegeket kellene elkülöníteni, ezzel megakadályozva vagy korlátozva azt, hogy az állam más – ezáltal a költségvetésbe már nem férő – beruházásokat valósítson meg.
A PPP eredete
Nagy-Britannia kormányának új gazdaságpolitikája – párosulva az Európai Unió konvergenciakritériumainak egyre erőteljesebb befolyásával – visszaszorította az államadósságból finanszírozott közcélú beruházásokat. Ezen szemléletváltozás következménye, hogy önmagában az államkassza nem biztosított elegendő forrást a közcélú infrastrukturális fejlesztések finanszírozásához. Ezzel párhuzamosan az 1990-es évek elején a konzervatív kormányzat olyan technikákat vezetett be, amelyek fokozottabb átláthatóságot garantáltak a közpénzek elosztásakor. Az állami finanszírozás korlátozott hozzáférhetőségével együtt ezek a technikák vezettek oda, hogy magántőkét használtak olyan befektetések finanszírozásához, amelyek hagyományosan állami feladatkörbe tartoztak. A PPP alaptétele az, hogy miközben a magántőkéből való finanszírozás sokkal drágább az állami finanszírozásnál, a magántőke bevonása nagyobb értéket eredményez ugyanannyi egységnyi pénzért. A PPP projektek elterjedtségét jól mutatja, hogy eddig körülbelül 10 milliárd fontot (azaz kb. 4000 milliárd forintot) fektettek be közérdekű infrastrukturális fejlesztésekbe ilyen formában, csak Nagy-Britannia területén.
Azoknak az állami szerveknek, amelyek infrastrukturális vagyontárgyakat szeretnének beszerezni vagy felújítani, hagyományosan a központi államigazgatási szervekhez kell fordulniuk, akár központi adóbevételből, akár a kormányzat vagy önkormányzat által felvett hitelből származó finanszírozásért. A PPP alapvetően megváltoztatja ezt a szemléletet. Lényegében a konstrukció célja az, hogy a tőkeeszközök hagyományos beszerzési módját átalakítsa egy önálló, függetlenül létrehozott üzleti vállalkozássá. Ebben az üzleti vállalkozásban egyetlen potenciális ügyfél van (az állami szektor), és az üzlet egyetlen célja „szolgáltatást” nyújtani ennek az egy ügyfélnek, ellenszolgáltatás fejében. Ez a szolgáltatás gyakorlatilag új vagy felújított infrastrukturális vagyontárgyak tervezését, építését és fenntartását, majd ezeknek az ügyfél, azaz az állami szektor számára használhatóvá tételét jelenti. Ezáltal az állami szektor távol tarthatja magát számos olyan kockázattól, amely a tárgyi eszközök tulajdonosi jogainak gyakorlásával jár.
A PPP konstrukció lényeges elemei, többek között:
– a kockázat kitelepítése az állami szektorból a magántőke költségesebb finanszírozásának ellentételezéseként,
– a befektetést egy, a befektetőtől elkülönített Projekt Co társaságban valósítják meg,
– a magántőke és a hitelből történő finanszírozás egyensúlyát az adott projekt kockázatkezelése határozza meg,
– a projekt egyetlen bevételi forrása az állami szektor által fizetendő szolgáltatási díj, amely azonban erősen függ a befektető által nyújtott szolgáltatás színvonalától.
Szerződések
A PPP struktúra jogi felépítésének főbb részei a projektszerződés, a finanszírozási szerződések, a kereskedelmi szerződések és a befektetők közötti egyéb megállapodások.
A projektszerződés rendezi az állam és a befektető közötti szerződéses viszony minden elemét, ez állapítja meg az ügyfél által megrendelt szolgáltatásokat, és a szolgáltatások ellenértékeként a Projekt Co részére történő kifizetések alapjait és minden olyan projektspecifikus jogot és kötelezettséget, melyek az adott állam jogi keretei között megengedhetőek. Ez az okirat továbbá a kockázatkezelés lelke és ebből kifolyólag természetesen részletes elemzés és megvitatás tárgya. Példánknál maradva: ez a szerződés határozná meg, hogy a megrendelő (vagyis az állami szektor) milyen tervek alapján és milyen egészségügyi szolgáltatás nyújtására rendeli meg a befektetőtől a kórház építését. E körbe tartozik még a kórház fizikai megvalósításához szükséges összes követelmény (pl. építőanyagok és egyéb berendezések) részletes meghatározása.
A kereskedelmi szerződések minden PPP projekt elengedhetetlen részét képezik, hiszen a Projekt Co egy olyan speciális célra alakult társaság, amely nem rendelkezik olyan feltételekkel, hogy saját forrásaiból vigyen véghez és kivitelezzen egy projektet, ezért külső forrásokat kell igénybe vennie. A legfontosabb alvállalkozói szerződések rendszerint a tervezői és építési szerződések – az eszközök megépítéséhez –, valamint egy üzemeltetési és karbantartási szerződés a működtetésükhöz, továbbá a szolgáltatási szerződések a nyújtandó szolgáltatások jellegétől függően. Más szóval, ide tartoznak a kórház kivitelezéséhez szükséges vállalkozói és alvállalkozói szerződések, és minden, az orvosi ellátáshoz kapcsolódó vállalkozói szerződés a takarítástól a biztonsági szolgálatig. E viszonyokba az állam nem lép be, e szerződések egyik szerződő fele minden esetben a Projekt Co.
A befektetői megállapodások szükségesek ahhoz, hogy a projektekben befektetői oldalon részt vevők egymás közötti viszonyát megfelelően rendezze, mivel kevés olyan cég létezik, amely rendelkezik az összes olyan adottsággal és forrással, amely egy összetett PPP modell megvalósításához szükséges. Ennek megfelelően a legtöbb projektet több szervezet konzorciuma viszi véghez, amely így alkotja a szükséges feltételrendszert. Ebben az esetben a konzorcium tagjai közösen hozzák létre a Projekt Co vállalatot, és ezen keresztül valósítják meg befektetéseiket. Ez többek között tartalmaz egy részvényesi megállapodást és a Projekt Co tőkésítéséhez szükséges kötelezettségvállalásokat, valamint a projekt jellegétől függő további kötelezettségvállalásokat és esetleg a projektből történő kilépés lehetőségét és módját is.
Egy PPP projekt megszervezése
Gazdaságilag az állami szerveknek az az előnyös, ha minden egyes PPP projektet megpályáztatnak, és így választhatják ki a legversenyképesebb befektetési megoldást. A legtöbb esetben ez kötelezettségük is. Az Európai Unió tagországai számára ezek közül a jogszabályok közül a legfontosabb az Európai Unió közbeszerzésre vonatkozó joganyaga, amely azonban a közbeszerzés kérdésének hagyományos megközelítését képviseli, ezért ebbe a tipikus PPP projekt összetett struktúrája nem illik bele. Ezt a sajátos nehézséget az Európai Bizottság is felismerte, és már megkezdték a probléma tisztázását.
A PPP projekt egyes elemei
Ahhoz, hogy a PPP a közérdekű infrastruktúra finanszírozásának hatékony eszköze legyen, áttekinthetőnek kell lennie, vagyis a projekt tényleges költségeinek az államot terhelő része pontosan meghatározható kell hogy legyen. Emellett a PPP gyakran olyan területeken működik, amelyekre a közvélemény különösen érzékeny és a „pénzért értéket” elv, valamint a költséghatékonyság demonstrálása alapvető fontosságú.
A PPP struktúrában az állami szektornak főként csak az igényelt szolgáltatás részleteivel kell törődnie (a projektszerződés keretein belül). Az, hogy e szolgáltatások működtetése hogyan válik megvalósíthatóvá, az már a magánvállalkozások problémakörébe tartozik. Ez azt eredményezi, hogy a magánvállalkozások magukon viselik annak kockázatát, hogy az általuk alkalmazott megoldás nem alkalmas a megfelelő színvonalú szolgáltatás biztosítására. Ennek kezelésére dolgoztak ki kétféle módszert. Az első szerint a megrendelő feltételei ún. „output” jellegűek, azaz eredmény formájában kerülnek megjelölésre, szemben a másik szemlélettel, ahol az ún. „input” jellegű meghatározási formát alkalmazzák. Ez utóbbi azt fejezi ki, hogyan kell eljárnia a magánvállalkozásnak ahhoz, hogy a kívánt eredményt elérje.
Az érdekek itt jelentősen ütköznek, hiszen a magánszektor ezzel szemben tisztán akarja látni, hogy mit kell tennie kötelezettségei szerződésszerű teljesítése végett, hogy biztos lehessen abban, hogy a projekt kivitelezhető és kifizetődő. Ugyanakkor, az állami megrendelő afelől szeretne megbizonyosodni, hogy a szolgáltatás színvonala megfelelő és a „pénzért értéket” elvet képviseli, tehát arra törekszik majd, hogy határozott, megfelelően rögzített, részletes kötelezettségvállalást kapjon a magánvállalkozótól a tekintetben, hogy milyen módon fogja az előírt követelményeket teljesíteni. A szerződő felek közölt álláspontjainak kialakítása sok időt vesz igénybe, de elengedhetetlen része a PPP modellek tárgyalási folyamatának.
További elemük lehet a PPP projekteknek, hogy az alatt az akár 30 éves időtartam alatt, amíg a projektszerződés él, az állami szektor szolgáltatási igényei nagymértékben fejlődhetnek. Ennek pedig komoly hatása lehet egy olyan struktúrában, melyben a magáncégek előre meghatározott szolgáltatást nyújtanak egy előre rögzített árért. Az állami fél számára szükséges és kívánatos a rugalmasság fenntartása, tudva azt is, hogy a jelentős változtatásoknak jelentős költségvonzatuk van. A bevett gyakorlat az, hogy a projektdokumentáció tartalmaz egy módosítási eljárásra vonatkozó rendelkezést, amelynek az a célja, hogy az esetleges változások véghezvitelének mechanizmusát pontosan rögzítse.
A PPP konstrukció kockázatai
A PPP projekt struktúrájából eredően többféle kockázatot rejt, de mint azt már említettük, e kockázatok beazonosítása, telepítése és ennek megfelelő árazása a lelke minden ilyen struktúrának.
Az első kockázat a projekt megtérülésének, esetleges magasabb költségeinek és a magánbefektető által viselt kockázatnak a mérlegeléséből adódik. A befektetőnek mérlegelnie kell, hogy a projekt életképessége biztosítja-e az állam által fizetendő szolgáltatási díjakból a felvett hitelek visszafizetését és az általa tervezett bevételt. Ez a kockázat többnyire projektszektor-specifikus.
Itt kell még megemlíteni az úgynevezett kihasználtsági kockázatot, amelyen a projekt – például egy autópálya – kihasználtságából eredő kockázatot értjük. Előfordult például Nagy-Britanniában az, hogy egy börtön megépítésére és működtetésére létrehozott PPP struktúrában a „kihasználtsági” kockázatot a befektetőre kívánta hárítani az állami megrendelő, ami azonban olyannyira ellentétes volt a központi büntetőpolitikai irányelvekkel és a befektetők üzleti érdekeivel, hogy a projektet új elgondolások alapján újra meg kellett pályáztatni.
Egyik kockázatkezelő módszer az állam részére biztosított elállási jog, ugyanis az állami megrendelő részére fontos, hogy fenntartsa a jogot arra, hogy bizonyos körülmények esetén – mint például ha a Projekt Co figyelmeztetés ellenére is súlyosan megszegte szerződéses kötelezettségét – elállhasson a szerződéstől. Ezzel ellentétben a magántőke általában arra törekszik, hogy minél inkább korlátozza az állami megrendelő elállási jogát, mivel a hitelezők és befektetők csak a projekt sikeres befejezése esetén juthatnak befektetett pénzükhöz.
További kockázat a hitelezők részéről a hitelkockázat. Ennek oka, hogy a legtöbb PPP projekt természetéből fakad, hogy a magáncég egyetlen bevételi forrásra számíthat. Ezért a finanszírozók és a hitelezők igyekeznek megbizonyosodni az adott állami szerv mint megrendelő fizetőképességéről. Azok a struktúrák, amelyeket a központi államigazgatási szervek kezdeményeznek, sokkal kevésbé kockázatosak a fizetőképesség szempontjából, mint azok a projektek, amelyeket más szervek finanszíroznak, de mivel ez a PPP projektek működőképességének talán legfontosabb eleme, ezt egy megfelelően kiépített pénzügyi struktúrában kell rendezni. Itt kívánjuk még megjegyezni, hogy mivel a PPP projektek közfeladatok ellátására létrejövő beruházások, az állam fizetőképességének kockázata valamivel csökkentett.
A projektek túlnyomó többségében a hitelező bankok ragaszkodnak ahhoz, hogy biztosítékként igénybe vehessék a projekthez tartozó tárgyi eszközöket. Viszont ezek értéke hagyományos értelemben meglehetősen korlátozott – például az említett autópálya esetén is – így a hitelezők felismerték, hogy az elsődleges biztosítéki eszköz a Projekt Co bevétele. Ezért, ha a Projekt Co az előírt szinten alul teljesít, az egyetlen bevételi forrás veszélybe kerül. Ennek megfelelően a hitelezők arra törekszenek, hogy fenntartsák maguknak az ún. „belépés” jogát, amelynek során maguk veszik át a projekt működtetését és a Project Co minden szerepét.
PPP Magyarországon
Az ismertetett és alapvetően Nagy-Britanniában „tesztelt” befektetési és fejlesztési formának a magyar viszonyokhoz történő illesztése és belföldi alkalmazása természetesen további problémákat vet fel és a konstrukció egyes elemeinek módosulásához vezethet. A sajátos magyar gyakorlat a pályáztatás területén (minden harmadik közbeszerzési eljárást megtámadnak), illetve a magyar hitelintézetek kockázatvállalási készsége a PPP típusú projektek magyarországi bevezetésében és fejlődésében a nyugat-európai modellhez képest eltérő megoldásokhoz fog vezetni. Az ismertetés ebből a megfontolásból az alapgondolatok és problémák megvilágítására és egyes gyakorlati kérdésekre koncentrált azzal, hogy a PPP magyarországi bevezetését elősegítse.
(A cikk a Lovells ügyfél-tájékoztató füzete alapján készült.)
dr. Kolozsi Rita és dr. Vincze Péter
Squarra & Partos Lovells
A szerzőkről
A szerzők a Squarra & Partos Lovells Ügyvédi Irodánál dolgoznak ügyvédként. Szakterületük többek között a private equity beruházások, hitelügyletek, projektfinanszírozás és M&A.
