Állítsd be, hogy az Economx az elsők között legyen a Google-találatokban!
A munkavállalás első részben ismertetett szabadsága nem jelent abszolút szabadságot. Ebben a részben foglaljuk össze a szabad mozgás elé állított jogszerű korlátokat. Ezek a megszorító rendelkezések két csoportba rendezhetők: egyrészt a közrenddel, a közbiztonsággal és a közegészségüggyel, másrészt a közszolgálattal összefüggésben.
A közrenddel és a közbiztonsággal összefüggő korlátozások
A munkaerő szabad mozgását főszabályként meghatározó jogszabályhely, a Szerződés 39. cikkének (3) bekezdése maga is tartalmaz korlátokat: a szabad mozgáshoz való jogot a közrenden, a közbiztonságon vagy a közegészségügyön alapuló jogszerű rendelkezésekkel korlátozni lehet. A 64/221 számú tanácsi rendelet tartalmazza mindazokat a rendelkezéseket, amelyek a dolgozók egy másik tagállam területére történő belépésének közrendi, közbiztonsági illetve közegészségügyi megfontolásokon alapuló korlátozásával, a tartózkodási engedélyek kiadásával és megújításával, valamint a kiutasítással kapcsolatosak. A korlátozások azt a célt szolgálják, hogy a közösségi jog által meghatározott esetekben meg lehessen akadályozni bizonyos olyan uniós állampolgárok belépését egy másik tagállamba, akik ennek a tagállamnak a közrendjére vagy közbiztonságára veszélyt jelenthetnek, illetve akik ott súlyos betegségeket terjeszthetnének el. Nézzünk egy-egy példát a különböző típusú korlátozásokra!
A felhívott irányelv 3. cikke kimondja, hogy a közrendre és a közbiztonságra alapozott korlátozó intézkedéseknek kifejezetten és közvetlenül az érintett személy magatartásán kell alapulniuk, tehát nem alapozhatja meg ezeknek a korlátozó intézkedéseknek az alkalmazását az, hogy valakiről ugyan alappal feltehető, hogy veszélyt jelent a közrendre vagy a közbiztonságra, de az adott szituációban, személyes magatartásával ezt nem erősíti meg. Az ECJ a Van Duyn-ügyben részletesen megvizsgálta a közrend közösségi jogi koncepcióját és aláhúzta, hogy az irányelv 3. cikkének (1) bekezdését csakis megszorítóan lehet értelmezni, ugyanakkor tág teret adott az egyes tagállamok törvényhozásának arra, hogy meghúzzák a saját államukban érvényesítendő „közrend” jogszabályi határait. Ugyanebben az ügyben került terítékre a személyes magatartás kérdésköre is. A Bíróság kimondta: egy természetes személlyel szemben közrendi megszorító intézkedés egy meghatározott csoporthoz (pl. akár ismert terrorista szervezethez) való tartozás miatt nem alkalmazható, csak akkor, ha ez a személy olyan mértékben beépült az ilyen szervezetbe, hogy teljes személyes azonosulását feltételezni kell. A Bíróság azt is megállapította, hogy egy korábbi elítélés (a mi fogalmaink szerint büntetett előélet) sem alapozhatja meg a megszorító intézkedések automatikus alkalmazását: minden ilyen esetben azt kell a hatóságoknak vizsgálniuk, hogy az adott – esetleg büntetett előéletű – személy jelenlegi személyes magatartása szükségessé teszi-e a tagállam közrendjének, közbiztonságának védelme érdekében a belépés engedélyezésének megtagadását vagy a kiutasítást a tagállam területéről. A Rutili-ügyben elfoglalt bírósági álláspont egyértelművé teszi az igazodási pontokat: a tagállam területére történő belépést, a tartózkodást és az ottani mozgást a tagállam kizárólag akkor korlátozhatja, ha a személy jelenléte és/vagy személyes magatartása valóságos, közvetlen és jelentős fenyegetést jelent a tagállam közrendjére.
Megjegyzendő, hogy az úti okmány vagy a tartózkodási engedély tartózkodás közbeni lejárata nem alapozza meg a kiutasítást. Az irányelv 5. cikke előírja a tagállamoknak, hogy a tartózkodási engedélyeket a lehető legrövidebb időn belül ki kell adni az uniós állampolgároknak, s az ügyintézési idő semmi esetre sem lehet hosszabb, mint 6 hónap, mely időszak alatt a migráns jogszerűen tartózkodhat és dolgozhat a fogadó államban.
Napjaink egyik legösszetettebb közrendi-közbiztonsági problémája a drogfogyasztás és -forgalmazás elleni küzdelem. A kérdéshez a különböző tagállamok eltérő módon viszonyulnak: vannak közismerten toleráns államok (pl. Hollandia), míg mások sokkal kevésbé engedékenyek (taggá válásunk után minden bizonnyal ebbe a csoportba fog tartozni hazánk is). A Calfa-ügyben hozott ECJ-döntés rámutatott: a tagállamnak joga van a kábítószer-forgalmazást és -használatot a társadalomra veszélyesnek tekinteni és ebből kiindulva hozhat és alkalmazhat olyan belső jogszabályokat, melyek alapján megelőző intézkedéseket tehet azok ellen az uniós állampolgárok ellen, akik e jogszabályokat megsértik. De – húzza alá a Bíróság – még egy korábbi, kábítószerrel való visszaélés miatt kiszabott büntetőítélet sem lehet alap arra, hogy az illető személytől a belépés jogát automatikusan megtagadják, vagy az ilyen korábbi elítélés felszínre kerülésekor őt a tagállam területéről automatikusan kitiltsák. A konkrét, személyes magatartás vizsgálata itt sem mellőzhető.
Ami a közegészségügyi korlátozásokat illeti: a 64/221 sz. irányelv, valamint ennek melléklete rögzíti, hogy azokat a személyeket kell közegészségügyi szempontból akut veszélyforrásnak tekinteni, akik aktív vagy kifejlődésben lévő TBC-ben, szifiliszben vagy más parazitás fertőző megbetegedésekben szenvednek. A közrendre és a közbiztonságra akut veszélyt jelentő betegségnek kell továbbá tekinteni a kábítószer-függőséget és a súlyos fokú elmezavart is. Az ilyen betegségben szenvedő uniós állampolgárok belépését a tagállam megtilthatja. Ha azonban e betegségek bármelyikét az illető személynél már csak a tartózkodási engedély kiállítását követően fedezi fel a közegészségügyi hatóság, akkor a kiutasításnak vagy kitoloncolásnak nincs jogi alapja.
A közszolgálatra vonatkozó korlátozások
Az állami vagy közszolgálatot érintő korlátozások elsődleges forrása a Szerződés 39. cikk (4) bekezdése. A Bíróság meglehetős mélységben foglalkozott a kérdéskörrel és több oldalról megközelítve adott választ arra a kérdésre, hogy mi tekinthető közszolgálatnak, azaz mely területekre nem érvényes a munkaerő mozgásának általános szabadsága.
A Sotgiu v Deutsche Bundespost ügyben inkább funkcionalista, mint doktrinér megközelítéssel azt mondta, hogy a 39 (3), (4) nem alkalmazható kivétel nélkül minden állami szervnél/közintézménynél betöltendő állásra, hanem csupán az olyanokra, ahol az alkalmazott személyesen és ténylegesen közhatalmi funkciót gyakorol. A Bíróság a Sotgiuban körvonalazott definíciót a Commission v Belgium ügyben fejlesztette tovább, kimondva, hogy közszolgálatinak kizárólag az olyan pozíció tekinthető, amelynek betöltője az állam képviseletében és/vagy érdekében tevékenykedik. Ezzel megnyíltak az egyes nemzeti vasúttársaságoknál, postáknál, energiaellátó rendszereknél meglévő álláshelyek minden uniós állampolgár előtt. Nem érvényesíthető a közszolgálati korlátozás az állami intézmények orvosi, ápolói álláshelyeire, a patikusokra, idegenvezetőkre (Görögország például ezeket az állásokat a görög állampolgároknak szerette volna fönntartani), újságírókra, médiaszereplőkre, vámügynökökre, egyetemi, középiskolai és elemi iskolai tanárokra és a privát biztonsági szolgálatok alkalmazottaira sem. Figyelemre méltó, hogy a legtöbb közrendi korlátozással összefüggő eljárás Franciaország, Görögország és Németország ellen folyt, a legkevesebb pedig Hollandia és Nagy-Britannia ellen. Ez azt mutatja, hogy az előbbi három tagállam, de különösen a centralizált berendezkedésű Franciaország még nemigen kívánja lehetővé tenni, hogy a francia államot nem francia dolgozók is szolgálhassák.
Nem uniós állampolgárok és az EU
A dolgozat előző fejezeteiben igyekeztünk bemutatni az uniós állampolgárok közösségen belüli szabad mozgását garantáló jogi környezetet, valamint azokat a jogforrásokat és ítélkezési gyakorlatot, amelyek e mozgási, letelepedési és munkavállalási szabadságot korlátozhatják. A következőkben röviden vázoljuk azokat a jogforrásokat és ítélkezési gyakorlatot, amelyek a nem uniós államok polgárai EU-n belüli mozgásának szabályozásával kapcsolatosak. E rendelkezések egy-két évig még minden bizonnyal érvényesek lesznek a magyar állampolgárokra is. Jelentőségüket azonban a magyar csatlakozás után sem veszítik el, pusztán más személyek – vagyis az akkorra már EU-tagállam Magyarország állampolgárainak nem uniós tagállambeli, pl. román állampolgárságú családtagjai – lesznek érintve. Figyelemmel arra, hogy jelenleg mintegy 12-13 millióra tehető az EU-ban élő nem uniós állampolgárok száma, ez olyan embertömeg, hogy az ő helyzetük legalább vázlatos ismerete is a tárgykörhöz tartozik.
Amint azt már bemutattuk, az uniós állampolgárok nem tagállambeli hozzátartozóit megillető mobilitási jogok a közösség másodlagos jogforrásain, nevezetesen a 1612/68 számú tanácsi rendelet 7. cikk (2) bekezdésén és a 10. cikk (1) bekezdésén, a 73/148 számú irányelv 1. cikkén, a 75/34 számú irányelv 1. cikkén, a 90/364 számú irányelv 1. cikkén, végül a 93/96 számú irányelv 1. cikkén alapulnak.
A kérdéskör számtalan esetben került az ECJ asztalára, így az irányadó jogesetek száma is tetemes, kezdve a területre történő belépés jogától a tartózkodási, szociális ellátási, munkavállalási engedélyezési, munkanélküli-segélyezési ügyeken át egészen a menedékjoggal összefüggő kérdésekig.
Társulási megállapodások
Az Uniónak számos kívülálló állammal van tágabb vagy szorosabb együttműködést szabályozó megállapodása, ezek közül a Törökországgal, Marokkóval, Tunéziával, Algériával létrehozott együttműködési szerződéseknek, valamint a tagjelölt közép- és kelet-európai országokkal, köztük hazánkkal kötött ún. európai megállapodásoknak van mindennapi gyakorlati jelentőségük. Leggyakrabban török állampolgárok ügyei kerülnek az ECJ elé, nyilvánvalóan azért, mert ők élnek és dolgoznak legnagyobb számban – régi kifejezéssel: vendégmunkásként – az Unióban. Az ún. Török Társulási Tanács 1/80 számú határozata szerint, melyet a Bíróság hatályában megerősített, az a török állampolgárságú dolgozó, aki az Unió rendes munkaerőpiacán jogszerűen van jelen és tart fenn munkaviszonyt, egy év után jogosult munkaszerződésének megújítására korábbi munkáltatójánál. Háromévi jogszerű tartózkodás és munkaviszony után a szakterületén belül bármelyik másik munkáltatónál elhelyezkedhet, négy év után pedig gyakorlatilag az uniós dolgozókéval azonos státusba kerül, azaz a 39. cikk (3) és (4) bekezdéseiben foglalt korlátozásokkal az Unión belül teljesen szabadon vállalhat munkát. A török állampolgárságú dolgozók házastársai háromévi jogszerű uniós tartózkodás után fogadhatják el a nekik felajánlott állásokat, ötéves tartózkodás után pedig előttük is korlátozás nélkül megnyílik az Unió munkaerőpiaca. Ez a jog attól függetlenül megilleti őket, hogy a fogadó uniós tagállam hatóságai megadták-e nekik a tartózkodási engedélyt vagy sem, szögezte le az ECJ a Kadiman-ügyben.
A magyar állampolgárokra vonatkozó rendelkezések
A magyar állampolgárságú személyek közösségen belüli munkavállalási célú mozgását a hazánk és az Európai Közösségek, valamint ezek tagállamai között létrejött ún. Európai Megállapodásnak („Megállapodás”) a dolgozók mozgásáról szóló 37–43. cikkei szabályozzák.
Az Unió területére való belépés számunkra már évek óta egyszerű: a magyar állampolgárok – nem munkavállalási célból! – valamennyi tagállamba vízum nélkül léphetnek be és tartózkodhatnak ott 90 napig.
A munkavállalási célú belépés azonban már korántsem ilyen formalitásmentes. Az alaphelyzet az, hogy a magyarok az egyes uniós tagállamokkal kötött bilaterális államközi egyezményekben meghatározott kvóta erejéig léphetnek be az adott tagállam (de nem az egész Unió!) munkaerőpiacára. Ez a keretszám évente nem több néhány ezernél. Ezek a legálisan munkaviszonyban lévő magyar állampolgárok viszont bizonyos dolgozói jogokat már élveznek, pl. a Megállapodás 37. cikkének 1. pontja védi őket az állampolgársági alapon történő hátrányos diszkriminációtól a munkakörülmények, a javadalmazás és a munkaviszony megszüntetése tekintetében. A törökökre vonatkozó szabályoknál kedvezőbb, hogy a magyar dolgozó házastársa és gyermeke az adott tagállam munkaerőpiacára azonnal beléphet és jogszerűen munkaviszonyt létesíthet.
A Megállapodás 38. cikke bizonyos uniós szociális ellátásokat is kiterjeszt a jogszerűen ott-tartózkodó magyar dolgozókra és családtagjaikra. Eszerint a magyar dolgozó által az Unió különböző tagállamaiban ledolgozott időszakokat a nyugdíj és egyéb járadékjogosultság tekintetében össze kell vonni, továbbá a jogszerűen az Unióban dolgozó magyar állampolgárok az alkalmazási hely államának belső jogszabályai szerint megállapított családi pótlékra is jogosultak.
A Megállapodás nyújtotta előnyök természetesen nem egyoldalúak: mindazokat a jogokat, melyeket a Megállapodás alapján az Unió munkaerőpiacára belépett magyar állampolgárok élveznek, megkapják Magyarországon azok az uniós állampolgárok illetve családtagjaik is, akik jogszerűen állnak nálunk munkaviszonyban. Ezt hivatott biztosítani pl. a külföldiek beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2001. évi XXXIX. törvény („migrációs törvény”) 25–30. §-a. Ezek a rendelkezések – melyek azonban majd csak akkor lépnek hatályba, amikor a Magyar Köztársaságnak az Európai Unióhoz való csatlakozásáról szóló törvényt kihirdetik – szinte szó szerint követik a kérdéskörre irányadó és fentebb bemutatott közösségi joganyagot. Megjegyezzük, hogy a migrációs törvény néhány hivatkozott rendelkezése valószínűleg nehezen állja majd ki az Európai Bíróság kritikáját: ilyen gyenge láncszemnek ítéljük például a 32. § (1) bekezdésében foglalt beutazási korlátozásokat, mivel ezeket automatikusan és kötelezően rendeli alkalmazni a törvény azokkal a külföldiekkel szemben, akik pl. terrorista szervezetek tagjai vagy büntetett előéletűek. Az Európai Bíróság pedig már a 4.1. pontban hivatkozott Van Duyn- és Rutili-ügyekben világossá tette: sem önmagában az illegális szervezethez tartozás, sem pusztán a korábbi elítélés nem ad alapot a tagállamnak az ilyen ügyekben érintett uniós állampolgárokkal szembeni automatikus, a személyes magatartást nem vizsgáló korlátozó intézkedések alkalmazására. Az majd csak a konkrét jogalkalmazás során, évek alatt fog kialakulni, hogy mi lesz a fontosabb érdek: az egyik uniós tagállam – beutazási és tartózkodási korlátozásokban testet öltő – önvédelemhez való joga vagy az uniós állampolgárok alapvető szabadságjogai egyikének, a szabad mozgáshoz való jognak a biztosítása. E két, sokszor élesen kollodáló érdek folyamatos „összecsiszolása” az Európai Bíróság feladata.
Összehasonlítva a magyar és például a török munkavállalók Unión belüli jelenlegi helyzetét, azonnal látszik, hogy a Megállapodás a magyar munkavállalónak messze kisebb lehetőségeket biztosít, mint a Turkish Association Agreement, valamint a már hivatkozott 1/80 számú (EU–török) társulási tanácsi határozat. A magyar állampolgárnak ugyanis a törökkel szemben egyáltalán nincs alanyi joga az uniós munkaerőpiacra való, önálló individuumként történő belépésre, ott kizárólag szervezett keretek között, kétoldalú államközi megállapodások alapján dolgozhat. Ez a helyzet a Megállapodás kihirdetése óta eltelt 7 év után sem változott.
A magyar (és cseh, de főleg a lengyel) „inváziótól” való, egyes tagállamok politikusaiban és főleg szakszervezeti vezetőiben kialakult páni félelem lehet az egyik fontos mozgatója annak, hogy a társulási tárgyalásokon még néhány hónappal ezelőtt is tartotta magát az a vélekedés, hogy az Unió munkaerőpiaca a csatlakozás után még vagy 12 évig zárva lesz a magyar állampolgárok előtt. A helyzet 2001 késő nyarán ennél némileg kedvezőbb, s a valószínű korlátozás időtartama a belépéstől számítandó 7 esztendő lesz. Mindez azonban távolról sem ilyen egyöntetű és egyszerű, hiszen például Hollandia, Írország és Dánia már jelezte, hogy – a többi tagállamtól függetlenül – a belépéskor azonnal és teljesen megnyitja munkaerőpiacát a magyarok előtt. Arra azonban bizonyosan éveket kell majd várni, hogy a – hagyományosan egyébként is kevéssé mobil – magyar munkaerő által ismert és földrajzilag még kezelhető távolságban lévő Ausztria és Németország szélesre tárja munkaerőpiacának kapuit honfitársaink előtt. Miután minden mindennel összefügg, osztrák szomszédaink jóindulatának megnyerését nemigen segíti elő az ún. zsebszerződések ügyében az utóbbi hetekben az osztrák mezőgazdasági vállalkozók ellen indított kormányzati offenzíva.
dr. Szlávnits László
Case 41/74 Van Duyn [1974] ECR 1337
Case-36/75 Rutili [1975] ECR 1219
Case C-348/96 Calfa [1999] ECR I-11
Case 152/73 Sotgiu v Dutsche Bundespost [1974] ECR 153
Legnagyobb számban törökök és jugoszlávok (a mai és az egykori Jugoszláviából)
Case C-351/95 Kadiman [1997] ECR I-2133, 51. pont
Kihírdette az 1994:I. törvény
Összefoglaló
A munkavállalás első részben ismertetett szabadsága nem jelent abszolút szabadságot. Ebben a részben foglaltuk össze a szabad mozgás elé állított jogszerű korlátokat. Ezek a megszorító rendelkezések két csoportba rendezhetők: egyrészt a közrenddel, a közbiztonsággal és a közegészségüggyel, másrészt a közszolgálattal összefüggésben. A másik lényeges kérdés a nem uniós államok polgárai EU-n belüli mozgásának szabályozásával kapcsolatos. E rendelkezések egy-két évig még minden bizonnyal érvényesek lesznek a magyar állampolgárokra is. Jelentőségüket azonban a magyar csatlakozás után sem veszítik el, pusztán más személyek – vagyis az akkorra már EU-tagállam Magyarország állampolgárainak nem uniós tagállambeli családtagjai – lesznek érintve. Figyelemmel arra, hogy jelenleg mintegy 12-13 millióra tehető az EU-ban élő nem uniós állampolgárok száma, az ő helyzetük legalább vázlatos ismerete is a tárgykörhöz tartozik. Az elmúlt másfél hónap történéseinek fényében érdekes az a szabály, amely szerint nem tagadható meg az Unióba történő beutazás csak azért, mert valaki terrorista szervezetek tagja vagy büntetett előéletű.
