Állítsd be Google keresőjét, hogy a találatok között biztos ott legyen az Economx!
Ewa Letowska, az első lengyel ombudsman.
Budapest Főváros mintegy százmilliárd forintért perelte a Magyar Államot egy korábbi ún. megállapítási ítéletre hivatkozva (a továbbiakban megállapítási per és megállapítási ítélet). Az ítéletet hirdető Legfelsőbb Bíróság – az elsőfokú ítéletet megváltoztatva – úgy találta, hogy az államnak nem kell fizetnie (ez a továbbiakban: „jelen ítélet" vagy ítélet).
Mielőtt azonban az ítélet szakmai elemzésére vállalkoznék, a félreértések elkerülésére fel kell idéznem a politika és a bíráskodás kapcsolatára vonatkozó néhány alapigazságot. A Legfelsőbb Bíróság – a Népszabadságban – megrótt, mert politikai szempontokat véltem felfedezni egy döntésükben. E korábbi esetben azt fejtegettem, hogy nem szerencsés egy olyan ügyben változtatni a joggyakorlaton, ahol az ügy adott kimenetele a kormánynak kellemetes, különösen, ha a döntés jogilag erősen vitatható új szempontokat vezet be az ítélkezési gyakorlatba. Az igazságszolgáltatásnak a látszatoktól is óvakodnia kell. Az igazságszolgáltatás függetlenségének megítélésekor ugyanis óhatatlanul a látszatot kell megítélni. A politikai hatalom – a történelmi tapasztalatok szerint – a konkrét ítéleteket sokféleképp befolyásolhatja. Ha a hatalomtól (például az uralkodótól vagy az igazságügy-minisztertől) függ a kinevezés, jutalmazás, előléptetés, nyugdíjaztatás, úgy a befolyás lehetősége nyilvánvaló. A közelmúlt tapasztalata szerint elég „politikailag megbízható" jogászokat ültetni a bírói székbe, s még telefonhívásokra sincs szükség ahhoz, hogy az ítélkező az elváráshoz igazodjon. A politikai befolyás eszköze továbbá a hatalommal rendelkező fenyegetése, aminek adott esetben titkosszolgálati eszközökkel is képes nyomatékot adni. Ilyesmi persze csak rendőrállamban fordulhat elő.
A magyar jogban a kinevezett bírák nem függenek a politikai hatalomtól. Kivétel a bírói kinevezésekben közvetve kulcsszerepet játszó Legfelsőbb Bíróság elnöke, akit az Országgyűlés választ (és választhat újra). Függ továbbá – élet- és munkakörülményeit tekintve – a bírói testület egésze a politikai hatalomtól, az igazságszolgáltatásra vonatkozó költségvetési döntésektől. Egy bírósági ügy lehet politikai, függetlenül attól, hogy a bírákat senki sem befolyásolja. Hozhatók olyan törvények, amelyek segítségével a parlamenti többség megsemmisítheti politikai ellenfeleit: a konkrét ügyben a bíró ezzel szemben szinte védtelen. A politikailag (a hatalomtól, vagy pártszimpátiától) befolyásolt döntést meg kell különböztetni a politikai ügyben hozott döntéstől. Politikai jellegű lehet a vagyoni vita vagy a büntetőper, ahol a felek politikai ellenfelek, különösen, ha a jogvita alapja pártpolitikai ellentét. Akárki nyeri a jogvitát, a győztes számára ez politikai győzelem. A metróper ebben a szakmai értelemben politikai ügy volt. Politikai ügyekben pedig különösen fontos – és nagyon nehéz – hitelesen ítélni. Az az ítélet hiteles, amely kielégíti a szakmai kritériumokat. Így például az ítéletnek a meglevő döntések közé kell illeszkednie, logikailag a törvények szövegéből az elfogadott szakmai szokások szerint levezethetőnek kell lennie. Például a szabadelvű, szabadságtisztelő jogállamban, amilyen a magyar is, nem lehet államérdekre vagy mondjuk az állam iránti köteles tiszteletre alapozni döntést. (Ez, szerencsére és örvendetes módon, egyre ritkább és nem jellemzi az 1989 utáni gyakorlatot.)
A politikai ügyben tehát az ítéletnek konzervatívnak kell lennie, hogy elkerülhesse azt a vádat, miszerint az ügy során felvetődő, külső szempontnak enged, függetlenül attól, hogy pusztán egyszerű bírói tévedésről van szó. Kivétel lehet, ha a merevség az egyénre súlyosan méltánytalan eredményt hozna és alkotmányellenes helyzetet teremtene. (Ha az alkalmazandó jogszabály tűnik alkotmányellenesnek, a bíró az Alkotmánybírósághoz fordulhat). Ha konzervatív az ítélet, úgy előre látható a döntés, az eredmény megfelel a várakozásnak. Fel sem vetődik a bíró pártvonzalma, sem az igazságszolgáltatási politika talányai. Legfeljebb a rossz törvényt lehet szidni, vagy azon morogni, miért nem enyhítette már régen a törvény megcsontosodott értelmezéséből adódó zavarokat a Legfelsőbb Bíróság a rendelkezésére álló jogértelmezési, joggyakorlat-irányító eszközökkel.
Mi történt tehát a metróperben?
A Magyar Állam és a Főváros 1998 áprilisában metróépítés-finanszírozási megállapodást kötött. Az 1997-ben elfogadott költségvetési törvény 200 millió forint kifizetését irányozta elő 1998-ra. A szerződés megkötése után (1998-ban) új kormány került hatalomra. Az új kormány egy idő után nem kívánta a metróépítést támogatni, és 1998 végén felmondta a szerződést. Az 1999. évi költségvetés tervezetében a beruházás már nem szerepelt. A felmondás miatt ún. megállapítási per indult. Az ebben született ún. jogerős (megfellebbezhetetlen) ítélet úgy rendelkezett, hogy „a szerződés felmondása érvénytelen". A megállapítási ítélet felülvizsgálata során a mostani ítéletet hozó bíróság is helybenhagyta ezt a rendelkezést.
Az egyik legalapvetőbb jogelv szerint az ítélet rendelkezései „ítélt erővel" bírnak, vagyis az abban foglaltakat minden állami szerv, különösen a bíróságok valóságnak kötelesek elfogadni. A jelen perben, amelyet immár a megállapodás teljesítésének elmaradása miatt indított a főváros, ugyanazon bírák, akik előbb elfogadták, hogy a szerződést nem lehet felmondani, most úgy találták, hogy a korábbi ítélet rendelkezéséből nem következik, hogy a szerződés érvényes volna, vagyis alkalmazni lehetne. Igaz, a megállapodás érvényességére az első per ítélete kitér, de csak az indoklásban. Az indoklás nem kötelező erejű. A megállapítási ítéletet az indoklással együtt már korábban felülvizsgálta a most eljáró bíróság, de akkor szó nélkül hagyta. Ebből azonban, mondja most a bíróság, nem következik, hogy érvényesnek tekintette volna. Azért hallgatott, mert e kérdésre vonatkozóan nem volt indítvány. (Azaz 1999 közepéig az állam sem vitatta a megállapodás érvényességét). De vajon lehet-e azt gondolni, hogy az eddigi bírósági ítéletek szerződésnek egy semmis szerződést tekintenek, azzal kapcsolatban fogalmaznak meg mindenféle következményeket? Hogyan lehet fel nem mondhatónak tekinteni egy nem létező vagy semmis szerződést? Ha egy ítélet rendelkező részében az szerepel, hogy valaki házasságot köthet, oda kell írni azt is, hogy él? (Mert különben az ügyet újra lehet tárgyalni azon az alapon, hogy erről nem rendelkeztek?) Figyelmen kívül hagyható egy, az ítéleti rendelkezésben szereplő kulcsszónak az a szokásos jelentése, amely jelentést az ítélet indoklása is tulajdonít a kifejezésnek? Figyelmen kívül maradhat a Legfelsőbb Bíróságnak az a korábban megfogalmazott álláspontja, miszerint „az ítéletnek nem a rendelkező része emelkedik jogerőre, hanem a bíróságnak az ítéletben megállapított tényálláson alapuló döntése"? Persze, mindezt figyelmen kívül kell hagyni, ha valaki érdemben felül akarja vizsgálni a megállapodást.
A bíróság, miután megteremtette magának e vizsgálati lehetőséget, megállapítja, hogy a szerződés semmis (vagyis kezdettől alkalmazhatatlan), mert jogszabályba ütközik. Az államháztartási törvény (Áht.) lenne a sértett szabály. Az állam csak a költségvetési törvényben meghatározottak szerint fizethet, azaz az Országgyűlésnek kell törvénybe iktatnia a kiadási előirányzatokat. „Tárgyévi fizetési kötelezettség csak a jóváhagyott kiadási előirányzatok mértékéig vállalható." Ha nincs előirányzat, akkor az állam fizetési kötelezettségével járó szerződés ebbe a jogszabályba ütközik. „A jogállamiság követelményével ellentétes lenne, ha a kormány a költségvetési bevételekből saját elhatározásából – az Országgyűlés megkerülésével – támogatna önkormányzatokat".
A polgári jog egyik alapelve szerint saját felróható magatartására előnyök szerzése végett senki sem hivatkozhat. Hogy a kormány miatt nem került az 1999-es költségvetésbe a szerződés szerinti teljesítéshez szükséges előirányzat, az – az LB gondolatmenete szerint – mégse jön figyelembe, mert a kormány szerződés szerinti „(költségvetési) előterjesztési kötelezettsége" nem vagyoni viszonyra vonatkozik, az „közhatalmi vállalás", a polgári jog fenti elve viszont vagyoni viszonyokra vonatkozik. A Polgári törvénykönyv azonban másként határozza meg a maga alkalmazandósági körét. Az állami szervezetek vagyoni viszonyait szabályozza, mi több, „az e (vagyoni) viszonyokat szabályozó más jogszabályokat (ilyen az Áht.) – ha eltérően nem rendelkeznek, e törvénnyel összhangban, e törvény rendelkezéseire tekintettel kell értelmezni." Az Áht. pedig, amint az jogállamban el is várható, nem mondja ki, hogy az állam nem felel a saját szervei felróható magatartásáért. Az az állam ugyanis, amelyik magát a törvényeivel mentesíti a saját kötelezettségei alól, nem jogállam, hanem tövényesített önkényuralom lenne.
Az ítélet szerint abból, hogy állami kifizetésre csak akkor kerülhet sor, ha arra a költségvetés felhatalmazást ad, az következik, hogy az államot a polgári jogviszonyokban képviselő pénzügyminiszter nem vállalhat jogszerűen kötelezettséget ott, ahol hiányzik a kifizetési felhatalmazás. Vagyis törvényi kifizetési felhatalmazás nélkül nem lehet szerződés. Csakhogy 1998 áprilisában, amikor a szerződést megkötötték, az 1997-es költségvetés tartalmazott felhatalmazást 1998-ra. Vagyis – a bíróság szempontjai szerint is – az Áht.-nek megfelelően létrejött a szerződés. Mivel a bíróság semmisségről beszél, ami pedig a szerződés létrejöttekor jöhet csak szóba, valami nincs a helyén. Ha egyszer egy szerződés érvényesen létrejött, megkötésekor nem ütközött jogszabályba, akkor későbbi esemény nem teszi semmissé. Legfeljebb az lehetséges, hogy valamely feltétel be nem következte folytán a szerződés (érintett részében) nem lép hatályba. Erre azonban nem alapíthat jogot, aki felróhatóan maga idézte elő a feltétel elmaradását.
A bíróság szerint az állam képviseletében eljáró pénzügyminiszter, azaz az állam nem kötelezheti magát semmilyen közhatalmi cselekményre (mivel az túl van a polgári jogi vagyoni viszonyokon). Amiből az következik, hogy az állam – közhatalmi természeténél fogva (hacsak nincs eltérés valamely törvényben) – semmilyen vagyoni kötelezettséget sem vállalhat előzetes költségvetési felhatalmazás nélkül. Ami jól hangzik, ha valaki a parlament felsőbbségében hisz – csakhogy utoljára a szocializmusban volt a kormány (papíron) az Országgyűlés alárendeltje. Az Áht. egyébként a felhatalmazás nélküli kifizetés számos esetét ismeri (például bírói ítélet alapján történő kifizetési kötelezettség). Az pedig, hogy az állam azon a címen mentesülne a vagyoni viszonyokban vállalt kötelezettségek alól, hogy tettei közhatalmiak, megint a többi jogalany (az önkormányzatok, az állampolgárok) fölé emelné az államot. Ha a bíróság jogfelfogása érvényesül, akkor semmi jogorvoslat sincs abban az esetben, ha az állam költségvetési felhatalmazás alapján megköt egy szerződést, majd ugyanazon évben a költségvetést törvénnyel módosítva megszünteti a kifizetési jogcímet. És hogyan feleltethető meg a bíróság felfogása az állam nevében eljáró kormány által vállalt nemzetközi kötelezettség esetén? A klasszikus jogállami elveket tisztelő nemzetközi jog szerint nem sok sikerrel védekezne Magyarország, ha mondjuk egy NATO-kötelezettségvállalásból folyó repülőgép-vásárlását azon a címen nem teljesítené, hogy az éves költségvetésből a fegyvervásárlás kimaradt.
A bíróság szerint, ha a kormány kötelezettségvállalására nem lenne költségvetési előirányzat, lehetővé válna, hogy a kormány az Országgyűlés megkerülésével nyújtson támogatást. Ez ellentétes lenne a jogállamisággal. Hogy az Áht. alapján erre jelenleg meglehetősen sok lehetősége van a kormánynak, az legalábbis elgondolkodtató. Nagyobb gond, hogy nem tudjuk, mit ért a bíróság a jogállamiságon. A kifejezés Magyarországon elsősorban azt fejezi ki, hogy az állam (szervei) jogi felhatalmazás alapján cselekszenek. Ha ezt a felhatalmazást nem tartalmazza az Áht., akkor nincs felhatalmazás? A Polgári törvénykönyv feljogosítja az államot az állami vagyonnal való rendelkezésre. Ezen a „felhatalmazási elven" túl jogunkban a jogállamiság a jogbiztonsággal kapcsolatos értelemben szerepel. Mint a Legfelsőbb Bíróság – a jelen összefüggésben is megfontolandó módon – egy más esetben megállapította: „Az alkotmány 2. §-ának (1) bekezdésében kinyilvánított jogállamiság követelményének feltétlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság megköveteli a már létrejött jogviszonyok lehetőség szerinti védelmét, megváltoztathatatlanságát. A már létrejött jogviszonyokat alkotmányos úton csak kivételesen, törvényben meghatározott esetekben lehet megváltoztatni." Egyébként e hivatkozott ügyön kívül a Legfelsőbb Bíróság (a számítógépes keresés adatai szerint) a jogállam kifejezést magánjogi ügyben még sose alkalmazta, vagyoni ügyben végképp nem.
Ami a törvényhez kötöttséget illeti: a megállapodás megkötésekor a kormány az Áht. előírásai szerint cselekedett. Az Áht. a hosszú távú kötelezettségekről csak annyit írt elő, hogy a kormány a költségvetési törvényjavaslat benyújtásakor „tájékoztatást ad a többéves elkötelezettséggel járó kiadási tételek későbbi évekre vonatkozó hatásairól". Ennyit kíván a törvény a hosszú távú kötelezettségvállalás esetén. Lehet, hogy az Áht. nem nyújt kellő alkotmányos garanciákat arra, hogy az állam miként használja fel az adófizetők pénzét. Ha azonban a bíróság úgy véli, hogy a jogállamisághoz szükséges költségvetési rend hiányzik az Áht.-ből, akkor az Áht. alkotmányosságával kapcsolatosan maga nem dönthet, hanem fel kell függesztenie az eljárást és az Alkotmánybírósághoz kell fordulnia. A bíróság azonban nem látott ilyen problémát, mert szerinte csak egyéves költségvetési felhatalmazás létezik. A törvény azonban említ „többéves elkötelezettséggel járó kiadási tételeket" is.
De végre is: nem jogszabály vagy akár jóerkölcs-ellenes, ha a kormány az Országgyűlést kijátszva ad juttatásokat? Ez nem a jogállamiság kérdése, hanem a hatalmi ágak viszonyára vonatkozik. Az Országgyűlésnek a kormány nem alárendeltje. A kormány az alkotmány és a törvények felhatalmazása alapján jár el, egy sor cselekedetének – de korántsem mindnek – az Országgyűlés által alkotott törvény ad alapot. Más esetekben, illetve a törvény határai közt önálló és egyenrangú az Országgyűléssel. Például az Áht. szerint a kormánynak kötelezettsége a költségvetési javaslat elkészítése – az Országgyűlés ezt nem teheti meg. A törvényhozó és végrehajtó hatalom egymást korlátozza, illetve egymással más összefüggésekben együttműködnek az állami feladatok megoldásában. A magyar alkotmányos berendezkedés szerint teljesen helyénvaló, hogy a kormány politikailag meghatározza – a többség befolyásolásán keresztül – a törvényhozást. Ha erre képtelen, illendő levonnia a következtetést – az alkotmányos illemtan ilyenkor lemondást javasol. Elfogadhatatlan lenne, ha a kormány arra hivatkozhatna, hogy a valójában tőle függő parlamenti többséget nem tudja befolyásolni, ezért nem képes kötelezettséget vállalni. Hogy az államot a pénzügyminiszter képviseli a vagyoni viszonyokban, az éppen arra a feltevésre épül, hogy a kormány képes az állam valamennyi szervét befolyásolni.
Sajó András
A szerzőről
Az ELTE jogász professzora. A Magyar Tudományos Akadémia rendes tagja, számos külföldi egyetem vendégprofesszora.
