Állítsd be, hogy az Economx az elsők között legyen a Google-találatokban!
Interjú a metróperről Hanák András ügyvéddel
Polgári jogi szerződés vagy közigazgatási aktus alapján kaphat „egyéb” állami támogatást egy önkormányzat, netán a parlament által meghatározott keretek között kell szerződniük a feleknek? Lehetővé teszi-e az államháztartási törvény azt, hogy az állam több évre kötelezze el magát egy önkormányzat felé, és ha nem, akkor hogyan finanszírozhatók a tartós projektek? Mi az ítélt dolog és egy bírósági határozat (ítélet) egésze emelkedik jogerőre, vagy pedig csak a rendelkező része? Egyebek mellett ezeket a kérdéseket veti fel a metróper, amelynek a jogerős határozata ellen felülvizsgálati eljárást kezdeményezett a felperes Fővárosi Önkormányzat.
- Idáig öt határozat született a metróperben, ezeket többen elemezték. A vélemények egyik visszatérő kérdése: polgári jogi szerződés született az állam és a Fővárosi Önkormányzat között, vagy pedig közigazgatási aktussal kapott pénzt ez utóbbi. Ön hogyan foglal állást?
- Ha azt mondjuk, hogy polgári jogi szerződés született a felek között, akkor a következő kérdés az, hogy a szerződés érvényes és kikényszeríthető-e. Mások szerint közigazgatási aktusnak minősíthető a támogatás. Véleményem szerint nem ennek a kettősségnek az eldöntése áll a központban, ugyanis költségvetési döntésre mindenképpen szükség van. A szerződés csak ennek a keretei között jöhet létre. Úgy vélem, hogy a világon ez mindenütt így van. Ezek után inkább az a kérdés, hogy a költségvetési jog szerint milyen felhatalmazás szükséges az éven túli költségvetési kötelezettségek vállalásához. Továbbá volt-e ilyen döntés, következésképpen felhatalmazás a szerződéskötésre?
- A peranyagból kiolvasható a válasz?
- A jogerős határozatban a bíróság úgy állítja be a helyzetet, hogy az állam szerződés alapján vállalt olyan kötelezettséget, amelynek a vállalásához a kormánynak nincs joga. Itt ugyanis nem központi (állami) beruházásról és nem címzett önkormányzati támogatásról volt szó. A főváros „egyéb” támogatást kapott (volna). Ha a kormány most elhatározza, hogy központi és helyi forrásból 2012-ig felépít évi hat stadiont, akkor részben ezzel a problémával találja magát szembe. Az ilyen támogatásokra kiolvasható az államháztartási törvényből a követendő eljárás. A 12/A § (2) bekezdése szerint az államháztartás alrendszereiben tárgyéven túli fizetési kötelezettség csak olyan mértékben vállalható, amely a kötelezettségvállalás időpontjában ismert feltételek mellett az esedékesség időpontjában, a rendeltetésszerű működés veszélyeztetése nélkül finanszírozható. A 36. § b) pontja szerint pedig a kormány a költségvetési törvényjavaslat benyújtásakor tájékoztatást ad a többéves elkötelezettséggel járó kiadási tételek későbbi évekre vonatkozó hatásairól. A következő c) pont pedig így szól: az 1997. évi költségvetési évtől kezdődően teljeskörűen bemutatja a kormány – a b) pontban foglaltakat is beleértve – a költségvetési évet követő 2 év várható előirányzatait, amelyeket a költségvetési év folyamatai és áthúzódó hatásai, a tervezett feladatellátási és szervezeti változások, valamint a gazdasági előrejelzések szerint állapítottak meg. Ami a veszély nélküli finanszírozást illeti, arról legyen elég annyi, hogy 1999-ben a metróépítés támogatása a költségvetés kiadási oldalának 0,9 ezrelékét jelentette volna és később sem lett volna számottevőbb. Azt viszont soha egyik bíróság sem vizsgálta részletesen, hogy mit terjesztett a parlament elé a kormány és mire szólt a felhatalmazás.
A címzett és céltámogatásoknál, illetve az állam saját beruházásainál egyszerűbb módon vállalható többéves költségvetési elkötelezés, ennek analógiájára az „egyéb” támogatásokra kötött szerződéseket nem lehet megoldani. Így maradna az a megoldás, amely a jogerős ítélet logikájából következik: a költségvetés egy összegben ítélje meg a teljes támogatást és ebből az önkormányzat a program szerint használja fel évente a szükséges összeget. Ez az éves költségvetés logikájából világos, de miért heverjen közpénz évekig valamely bank számláján? A másik megoldás – amikor évente dönt a parlament a programban szereplő következő összegről – azért nem járható, mivel mi van, ha mégsem bólint rá. Ilyen rizikóra nem adnak hitelt a bankok, nem beszélve a kezességről és az egyéb biztosítékokról. Mondok másik példát: ha egy autópálya építéséhez minden tíz kilométer és minden év után újabb költségvetési döntés kell a folytatás finanszírozásához, akkor az soha nem épül meg, hiszen nem lehet találni se fővállalkozót, se finanszírozót.
Miután az egyéb támogatások kiesnek a rendszerből, szerződéssel akarta biztosítani a támogatást az akkori kormány. Ez már 1998 áprilisában – tehát a költségvetési törvény elfogadása után – volt. Amennyire tudom, voltak ellenzői ennek a megoldásnak a kormányon belül is. A nem rendezett szabályozás miatt nehéz támadhatatlan megoldást találni. Ezért lett volna fontos az, hogy a Legfelsőbb Bíróság a tényeket vizsgálja, ne pedig spekulatív alapon – absztrakt módon – döntsön. Hasonlóan kevés gondot fordított e bírói fórum a költségvetési törvény mögötti jogalkotói szándék elemzésére. Nálunk még nincs hagyománya és kialakult módszertana a jogalkotói szándék felderítésének.
- Térjünk át az ítélt dolog problémájára. Megteheti egy másik bírói fórum azt, hogy nem vesz tudomást az előző bíróság határozatáról?
- Az első eljárás során a másodfokon eljárt Fővárosi Bíróság kimondta, hogy a szerződés felmondása jogszerűtlen volt. A megállapítási keresetre hozott határozatot – felülvizsgálat során – a Legfelsőbb Bíróság is helybenhagyta. Ez volt az alapja a második eljárásnak, amely már kötelezésre, illetve kártérítésre irányult. A második eljárásban tehát – mint ítélt dologra – kellett tekintettel lenni az érvényes polgári jogi szerződésre. Azzal ugyanis, hogy az első eljárásában a bíróság jogerősen kimondta a jogszerűtlen felmondást, igaz, hogy nem kifejtve, de egyúttal elismerte a polgári jogi szerződés létrejöttét. Másik kérdés, hogy érvényes-e ez a szerződés? Ezt csak a második eljárásban vetette fel az államot képviselő ügyvédi iroda, mivel véleménye szerint nem volt megfelelő a megkötésre feljogosító költségvetési felhatalmazás. A bíróságnak tehát az ítélt dolog keretei között kellett volna döntenie ebben a kérdésben. Érdekes azonban, hogy a főváros képviselője is hozzájárult ahhoz, hogy az érvénytelenség tekintetében a bíróság ne ragaszkodjon az ítélt dologhoz. Valószínűleg nem akart egy formális ok mögé bújni, mivel bízott abban, hogy anélkül is megnyeri a pert. Ez természetesen csak az én teóriám. Véleményem szerint ugyanis az egyszer megítélt dolog csak nagyon méltányolható helyzetben levő fél esetében és nagyon méltányolható körülmények között vonható kétségbe. Leginkább akkor, ha az első eljárásban egy méltányolható helyzetben levő félnek nem volt módja fontos körülményekre hivatkoznia. Ahol hivatásos képviselők járnak el, ott erről aligha lehet szó. Tehát a második eljárásban érvénytelenségre sem lehet hivatkozni és ilyen csak nagyon szűk körben megengedett. Az ítélt dolog melletti érvek ugyanis felülmúlják az esetleges tévedéseket. A bíróság számomra furcsa érvvel oldotta meg ezt a problémát. Azt mondta, hogy csak az első eljárásban hozott jogerős ítélet indoklásában szerepel az érvényesség, ami nem része az érdemi döntésnek. A jogirodalomban a perjogászok többségi álláspontja, hogy az ítélet egésze emelkedik jogerőre. Egyébként ha megnézzük a jogerős határozatot, a rendelkező része olyan rövid, hogy a lényeg az indoklásban van. Ha az első eljárásban az alperes állam képviselője nem tett meg minden bejelentést, akkor sem lehet az akkori hiányt ezzel a technikával korrigálni. Akkor sem, ha a bíró nem ért egyet a korábbi eljárás megállapításaival. A helyzet érdekessége, hogy az első – megállapítási – perben a felülvizsgálat során ugyanaz a bíró javított bele az indoklásba, aki a második eljárás során a jogerős határozatot hozta. A most következő felülvizsgálati eljárásban az eddigi joggyakorlatot is félre kellene tenni ahhoz, hogy ne foglalkozzon a bíróság ezzel a problémával.
- Hivatkozhat-e a bíróság a határozatában jogelvekre?
- A bíróság azt mondta, hogy a jogállamiság elvével lenne ellentétes az, ha parlamenti (költségvetési) felhatalmazás nélkül támogatna a kormány különféle programokat. Ezzel természetesen egyetértek, de miért nem vizsgálta a bíróság, hogy az akkori kormány mit vitt be a parlament elé? Igaz az is, hogy a személyeknek korlátlan a jogképességük – mindent szabad, amit a jog nem tilt -, ugyanakkor az állam csak felhatalmazás alapján cselekedhet. Ez így igaz, de semmiképpen sem perdöntő. Az ítéletet jegyző bírónő korábbi döntéseiből is kitűnt, hogy bizonyos elvekhez következetesen ragaszkodik. Néhány éve a Legfelsőbb Bíróságon a részvényeladással kapcsolatban született egy olyan ítélet, amelyet jogegységi döntés is követett. A probléma az volt, hogy a jog szerint részvény átruházásához kevés a szerződés megkötése, ahhoz a papír „forgatása” és átadása is szükséges. Akkor kimondta a bíróság, hogy a puszta szerződés alapján a bíróság nem kötelezheti az eladót a részvény(ek) átadására, mivel az átruházásra csak a részvény által, annak birtokában kerülhet sor. Miután később ezzel ellentétes értelmű határozat is született, a jogegységi döntés korrigálta az idézett felfogást: szerződés alapján igenis kötelezhető az eladó a részvény átadására (forgatására). Miután a korrigált döntésben is ott szerepelt az „által” mint mágikus szó, és a metróperben is azt mondta ugyanaz a bíróság, hogy szerződés „által” nem kötelezhető az állam fizetésre, a kívülállónak furcsa az egybeesés. Ismétlem: a lényeg abban állt, hogy a bíróság nem vizsgálta, konkrétan milyen felhatalmazás alapján született a megállapodás az állam és a főváros között.
- Milyen következtetések vonhatók le a per eddigi történéseiből?
- A konklúzió számomra az, hogy ha valaki a hatályos jog szerint meg akarná írni, hogy miképpen lehet szabályosan parlamenti felhatalmazást kérni a többéves kötelezettségvállalásra, hát nehéz dolga lenne. Ennek ellenére úgy gondolom, hogy az adott esetben volt egyféle felhatalmazás, kérdés, hogy ez alapján mi követelhető, illetve mi kényszeríthető ki. A nem tiszta jogi helyzetet mutatja az is, hogy az államháztartási törvényt azóta úgy módosította a parlament, hogy az önkormányzatokat támogató uniós források kiegészítő költségvetési támogatásai több éven is átnyúlhatnak. Programfinanszírozást nem ismer a költségvetési törvény – áll az ítéletben. Programok pedig vannak, így azért, hogy ne legyen annál rosszabb a tényeknek, valóban meg kell teremteni ezek finanszírozásának legális lehetőségét. Ez pedig nem más, mint a parlament által adott felhatalmazás alapján kötött szerződés. Szabályozni kell azt is, hogy aki a támogatást kapja, annak milyen feltételeket kell teljesítenie, mert ellenkező esetben az állam – a kormány – felmondja a szerződést. Ekkor mindkét fél számára kalkulálható a jövő.
Németh Géza
keretesek!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
Tényállás
A kormány az 1027/1997. (III. 5.) számú határozatával úgy döntött, hogy a budapesti 4-es metró a központi költségvetés által támogatott önkormányzati (egyéb) beruházásként épüljön meg. Az állami támogatás az 1996. évi árakon 514 millió ECU-re tartott beruházás 60 százalékát tette ki. Az országgyűlés 1997 decemberében fogadta el az 1998. évi költségvetési törvényt. Ez a Belügyminisztérium fejezeten belül 200 millió forint hozzájárulást biztosított az építéshez. A törvény tárgyalásakor a pénzügyminiszter bemutatta az említett kormányhatározatot, amelyből kitűnt, hogy a program 6 évre szól. Az 1036/1998. (III. 27.) számú kormányhatározat melléklete 1998-2003 közötti bontásban tartalmazza a költségvetés és a fővárosi önkormányzat terheit. Az állam nevében eljáró pénzügyminiszter és a főpolgármester 1998. április 7-én megállapodást írt alá. Ebben a pénzügyminiszter vállalta, hogy a központi költségvetés hozzájárulásaként minden évben meghatározott összeget juttat a fővárosnak a 4-es metró építésére.
Az új pénzügyminiszter 1998. november 10-én levélben közölte a főpolgármesterrel, hogy a megállapodás jelenlegi formájában történő hatályban tartására a Pénzügyminisztérium részéről nincs mód. A fogalmazás kétértelmű: lehet, hogy politikai szándék, de az is lehet, hogy jogi fogyatékosság miatt ,,nincs mód„ a betartásra. A pénzügyminiszter 1999. július 2-án arról értesítette a főpolgármestert, hogy a továbbiakban ne számoljon a központi költségvetés forrásaival, de késznek mutatkozott az addig felmerült költségek elszámolására.
Pertörténet
Az első pert a főváros és a BKV indította 1998-ban az állam ellen a Pesti Központi Kerületi Bíróságon. A megállapítási keresetre a bíróság megállapította, hogy a pénzügyminiszter „nincs mód” megfogalmazása a szerződés azonnali hatályú felmondásának minősül. Ez azonban érvénytelen, vagyis a felmondás nem volt jogszerű. A Fővárosi Bíróság helybenhagyta az elsőfokú döntést és megállapította, hogy a szóban forgó megállapodás ugyan közigazgatási jegyeket is mutat, de alapvetően polgári jogi szerződés. Felülvizsgálat folytán került az ügy a Legfelsőbb Bíróság elé, amely a Fővárosi Bíróság döntését jóváhagyta, mindössze egyes indoklásbeli megállapításait mellőzte. Így kétségeit fejezte ki az iránt, hogy kikényszeríthető polgári jogi szerződést kötött-e a pénzügyminiszter és a főpolgármester.
Az első per lezárta után kapta meg a főváros a pénzügyminiszter értesítését arról, hogy a támogatással a későbbiekben ne számoljon. Így 1999. szeptember 30-án elsődlegesen teljesítésre történő kötelezés, másodsorban több mint 100 milliárd forint kártérítés megfizetésére indított pert a Fővárosi Bíróságnál az önkormányzat. Ez a bírói fórum megállapította, hogy kikényszeríthető szerződés jött létre a felek között és az addigi áron – a már esedékessé vált követelések alapján – mintegy 26 milliárd forint támogatás folyósítását rendelte el. Az ügy fellebbezéssel került a Legfelsőbb Bíróság elé. A másodfokú határozat kimondta, hogy a költségvetési gazdálkodást éves költségvetés alapján kell folytatni. Mivel azonban itt nem címzett vagy céltámogatásról, hanem „egyéb” támogatásról van szó, többéves program csak úgy finanszírozható, ha minden évben jóváhagyja az adott összeget az országgyűlés. Az indoklás arra is kitért, hogy az államháztartási törvény nem ismeri a beruházásokkal kapcsolatos program-előirányzat kategóriáját, amely a beruházás teljes összegének jóváhagyását jelenti a kiadások időpontjától függetlenül.
A főváros a jogerős határozat felülvizsgálatát kezdeményezte a Legfelsőbb Bíróságnál.
A szerzőről
Az ELTE-n szerzett jogi diplomát 1975-ben. Jogi előadóként dolgozott két esztendeig, majd a tudomány és oktatás világába kóstolt bele. 1981-ben az Egyesült Államokba távozott, ahonnan 1991-ben tért vissza. Az Egyesült Államokban ismét jogi diplomát szerzett (J. D. 1987, LL. M. 1982) és Washingtonban kezdte meg ügyvédi pályafutását. Jelenleg a Dewey Ballantine LLP amerikai ügyvédi iroda ügyvédje és magyar ügyvédi gyakorlatot is folytat.
